“What’s in a name? A rose by any other name would smell as sweet” – Julieta Capuleto
William Shakespeare’s Romeo and Juliet (Act II, Scene II)
O Superior Tribunal de Justiça tem decidido que a retroatividade de normas mais benéficas no âmbito do Direito Administrativo Sancionador dependeria de dispositivo legal expresso nesse sentido (entre outros, cf. AgInt no REsp nº 1.950.248/SP, relator: ministro Teodoro Silva Santos, 2ª Turma, julgado em 28/5/2025, Djen de 4/6/2025; AgInt no AgInt no REsp 2.136.927/SC, rel. min. Sérgio Kukina, 1ª Turma, julgado em 17/3/2025, DJEN de 21/3/2025).
Essa tendência vem se consolidando a partir do julgamento do REsp nº 2.103.140/ES (rel. min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 18/6/2024), em que o STJ atribuiu esse entendimento ao Supremo Tribunal Federal, que, por sua vez, o teria firmado no julgamento do Tema 1.199.
De acordo com o raciocínio desenvolvido no leading case do STJ, “se estamos a dizer que a retroatividade da lei mais benéfica não é aplicável nem mesmo às hipóteses que expressamente tratam de Direito Administrativo Sancionador (como é o caso da Lei de Improbidade — artigo 1º, §4º, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021), muito menos poderíamos aplicar a retroação às hipóteses apenas tacitamente tidas como Direito Administrativo Sancionador, e que espelham consequências jurídicas muito menos graves aos administrados, como ocorre com a sanção da espécie”.
No mesmo sentido, certos precedentes do Supremo Tribunal Federal vêm afirmando que “no julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema RG nº 1.199), o STF assentou que a retroatividade da norma benéfica é inaplicável a sanções civis ou administrativas, por não estarem vinculadas à liberdade do indivíduo nem sujeitas à lógica do favor libertatis” (ARE 1543662 AgR, rel. min. André Mendonça, 2ª Turma, julgado em 3/6/2025, DJe-s/n 18-06-2025).
Julgados incidem em um mesmo equívoco
É que, no julgamento do Tema 1.199, o STF — apesar de ter dito o contrário — reconheceu, sim, algum grau de retroatividade à norma administrativa sancionadora mais benéfica.
De fato, a ementa do acórdão consigna que “O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal”.
Vejamos, detidamente, porém, o que o STF decidiu efetivamente sobre esse ponto.
Antes, expliquemos o problema jurídico com o qual a corte se deparou. A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) previa duas modalidades de responsabilidade subjetiva por improbidade administrativa: culposa e dolosa. Com a edição da Lei nº 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. Surgiu, então, a controvérsia sobre qual a consequência jurídica dessa revogação para os atos culposos de improbidade cometidos antes da Lei nº 14.230/2021.
SpaccaNa fixação das teses de julgamento, o STF estatuiu, para o ponto que aqui nos importa, o seguinte: “2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa —, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”.
Note-se que, ao prever, na tese 3, que “a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado”, a corte admitiu, implicitamente, a retroatividade que acabara de negar expressamente. Apenas a chamou por outro nome. Chamar uma coisa pelo nome de outra, porém, não altera sua essência.
De acordo com o voto do relator, a aplicação da nova lei aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, seria uma decorrência do princípio do tempus regit actum.
Na verdade, esse princípio significa que atos jurídicos, contratos, ilícitos ou crimes são regidos pela lei vigente no momento exato em que ocorreram — e não pelo fato de haver ou não trânsito em julgado de processo concreto que aplique referida lei.
O que o STF reconheceu, na verdade, foi uma forma atenuada de retroatividade – que constava, inclusive, da parte inicial do parágrafo único do artigo 2º do Código Penal, em sua redação original de 1940, de acordo com o qual “[a] lei posterior, que de outro modo (isto é, que não a abolitio criminis, prevista no caput) favorece o agente, aplica-se ao fato não definitivamente julgado e, na parte em que comina pena menos rigorosa, ainda ao fato julgado por sentença condenatória irrecorrível” (esclarecemos nos parênteses). À lei mais grave (ou tão grave quanto), sim, se aplicava o princípio do tempus regit actum, mas à menos grave que não implicasse abolitio criminis ou diminuição de pena, aplicava-se uma retroatividade contida, limitada ao trânsito em julgado da sentença penal condenatória.
O próprio STF, em jurisprudência (essa sim) já consolidada, diferencia três espécies de retroatividade: mínima, média e máxima.
Com efeito, para o STF, a retroatividade máxima ocorre “quando a lei nova abrange a coisa julgada (sentença irrecorrível) ou os fatos jurídicos consumados”; a retroatividade média se dá “quando a lei nova atinge os direitos exigíveis, mas não realizados antes de sua vigência”; a retroatividade mínima sucede “quando a lei nova atinge apenas os efeitos dos fatos anteriores, verificados após a sua entrada em vigor” (STF, ADI 1.220, rel. min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 19/12/2019, DJe 12/3/2020). Apenas não há retroatividade quando todos os efeitos continuam a ser regidos pela lei vigente à época dos fatos.
Se os atos culposos de improbidade praticados sob a vigência do artigo 10 da redação originária da Lei nº 8.429/1992 passaram a ser regidos pela Lei 14.230/2021 — desde que ainda não transitada em julgado a condenação por improbidade culposa —, estamos diante de retroatividade média, em que a lei nova atinge os efeitos dos atos ocorridos sob a vigência da lei antiga não realizados (já que não houve ainda imposição das sanções) antes da sua vigência.
Essa mesma lógica aplicável aos atos de improbidade administrativa deve se impor aos ilícitos administrativos, na medida em que o § 4º do artaigo 1º prevê que se aplicam ao sistema da improbidade os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador. O que o STF fez no julgamento do Tema 1.199, portanto, foi estabelecer o regime do princípio da retroatividade da lei mais benigna em relação a todo o direito administrativo sancionador.
Tanto é assim que, em (essa sim coerente) decisão posterior, o próprio Plenário do STF assentou a “retroatividade das normas administrativo-sancionatórias mais benéficas”, com expressa referência à ratio decidendi do Tema nº 1.199:
“Ao revés, restou decidido ser possível a aplicação das inovações legislativas aos fatos jurídicos anteriores, desde que não tenha ocorrido o trânsito em julgado, tampouco tenha sido ajuizada a demanda, que busque a aplicação de sanção da improbidade administrativa
Transportando esse raciocínio para o caso dos autos, mutatis mutandis, aplica-se a mesma ratio decidendi daquele julgamento paradigmático, tendo em vista que, antes do trânsito em julgado deste processo, adveio norma mais benéfica excluindo a penalidade em sede de direito administrativo sancionador” [1].
Atos de improbidade têm peculiaridade de serem aplicados por meio de processo judicial
As sanções relacionadas aos demais ilícitos do direito administrativo sancionador, embora impostas administrativamente, são sempre passíveis de questionamento judicial (artigo 5º, XXXV).
Assim, o estabelecimento do trânsito em julgado do processo judicial em que se impõe a sanção (em relação a atos de improbidade administrativa) ou em que se questiona a imposição da sanção (em relação a ilícitos administrativos) nos parece ser o critério temporal adequado, estabelecido pelo STF, a definir a aplicabilidade ou não da lei nova mais benigna.
Se, por conseguinte, o administrado sofreu uma sanção em processo administrativo sancionador, confrontou tal sanção judicialmente e, no curso de seu processo judicial, entra em vigor uma lei nova mais benigna, esta deve ser aplicada ao seu caso enquanto não houver o trânsito em julgado da decisão judicial.
É essa a interpretação correta do princípio da retroatividade da lei mais benigna no âmbito do direito administrativo sancionador, na forma estabelecida pelo STF no julgamento do Tema 1.199.
Ainda que o STF tenha chamado retroatividade de irretroatividade, de retroatividade se trata. Como posto de maneira insuperável por Shakespeare, pela boca de Julieta: O que há num nome? Aquilo a que chamamos rosa, com qualquer outro nome, teria o mesmo doce perfume.
[1] STF, Pleno, ACO nº 3485 AgR, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe. 14/03/2024.
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