A suficiência do licenciamento ambiental para mapear, prevenir e mitigar os danos causados pela exploração de gás natural e óleo com fraturamento hidráulico (fracking) dominou as manifestações de interessados em julgamento da 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça.
A possibilidade de admitir essa técnica de extração em fontes não convencionais está em análise em incidente de assunção de competência (IAC). Relator do processo, o ministro Afrânio Vilela pediu vista regimental antes de proferir seu voto.
O STJ vai decidir se cabe o fracking com base em normas de proteção ao meio ambiente e aos biomas como a Política Nacional do Meio Ambiente, a Política Nacional dos Recursos Hídricos, a Lei do Petróleo e a Política Nacional da Mudança do Clima.
A técnica consiste na injeção de uma mistura com produtos químicos para criar fraturas em rochas e no solo, permitindo que os combustíveis fósseis alcancem a superfície. Sua utilização é controversa porque gera um volume considerável de resíduos tóxicos e radioativos.
Esse tipo de exploração está restrito a poucas áreas vinculadas a leilões que foram feitos em 2013. O Tribunal Regional Federal da 3ª Região autorizou a exploração de alguns blocos licitados, enquanto o TRF da 1ª Região impediu a assinatura de contratos.
A resposta do STJ dificilmente se limitará a um sim ou não. A análise se dará sob o prisma do processo estrutural, uma forma de lidar com conflitos abrangentes por meio de medidas organizadas e consensuais, como a criação de planos a longo prazo.
Para melhor decidir, Afrânio Vilela promoveu audiências públicas, fez consultas a diversos órgãos nacionais e internacionais e preparou um relatório executivo e um caderno informativo para esclarecer aos colegas o que exatamente está em discussão e suas consequências.
Da tribuna, ele presenciou um debate sobre a efetividade do licenciamento ambiental diante de uma técnica de exploração de combustíveis fósseis que ainda está sob estudo.
Fracking é um risco
Muitos dos que se posicionaram contra o uso do fracking criticaram o modelo adotado pela Agência Nacional do Petróleo (ANP) na Resolução ANP 21/2014, que apresentou definições sobre gerenciamento de recursos hídricos, proteção ambiental e integridade dos poços explorados.
Aurélio Veiga Rios, subprocurador-geral da República, apontou que a norma se baseia em desempenho e autocontrole, conferindo margem ampla demais de discricionaridade técnica para demonstrar a adequação das medidas de segurança associadas à atividade.
“Esse modelo pode ser juridicamente tolerável em atividades cujos impactos estejam suficientemente conhecidos. Em cenários de incerteza científica relevante, não pode esse cenário substituir o dever estatal da avaliação preventiva.”
Um dos pontos nodais citados por ele é a falta de critérios objetivos para definir a distância mínima de segurança entre as áreas de fraturamento hidráulico e os sistemas aquíferos. A contaminação da água é um dos principais riscos da técnica.
Para o subprocurador, não se trata de dispensar a regulamentação setorial. “O autocontrole ou autorregulação não pode ser o fundamento principal da segurança de uma atividade cujos riscos regionais e nacionais ainda não foram suficientemente identificados.”
Licenciamento ambiental aberto
“Como uma técnica tão perigosa pode ser regulada por conceitos abertos como ‘distância segura’ e ‘melhores práticas’ quando não dispomos de dados hidrogeológicos para compreender quais seriam esses parâmetros?”, indagou Bianca Vilas Bôas.
A advogada representou a Associação Interamericana para a Defesa do Ambiente (Aida) e sustentou que não é viável que projetos de fracking sejam avaliados por licenciamento fragmentado, poço a poço, nem que a segurança seja presumida. “Em escala industrial, os poços e os danos se multiplicam de forma cumulativa.”
Luís Ormay Júnior, que falou pelo Instituto Internacional Arayara de Educação e Cultural, seguiu linha parecida ao rebater o argumento de que tudo pode ser resolvido no licenciamento ambiental. Em sua opinião, essa posição ignora dois fatores essenciais.
O primeiro é o custo de oportunidade. Ao se autorizar o fracking, haverá um fluxo de capital direcionado a ele que deixará de ser utilizado em atividades de descarbonização e transição energética.
O segundo é a vulnerabilidade jurídica em que se colocará a União, que passará a ser alvo de processos em busca de indenizações milionárias relacionadas tanto à atividade econômica quanto aos prejuízos causados por ela.
Caio Jesus, da Defensoria Pública de São Paulo, disse ao STJ que a aplicação dos princípios da precaução e da prevenção não é uma opção política ou estratégica, mas um dever jurídico que decorre da Constituição Federal.
Avanços na regulação
Do outro lado da disputa, diversas entidades tentaram desfazer a ideia de riscos incalculáveis. Manuellita Hermes, em nome da ANP, apontou avanços recentes na regulamentação, entre resoluções setoriais e notas técnicas.
A advogada da União Laura Fernandes disse que entre a licitação e o uso efetivo da técnica há etapas sucessivas de exploração, aprovação de planos específicos e licenciamento ambiental rigoroso e suficiente para permitir esse tipo de atividade.
“O princípio da precaução opera no interior desse procedimento de controle, justificando exigências técnicas, mas não a supressão em abstrato de uma técnica”, afirmou a advogada, que acrescentou que a formulação da política energética cabe ao Poder Executivo. “Fixar tese judicial proibitiva substitui a valoração do regulador.”
Frederico Ferreira, pela Petrobras, destacou que a técnica de fracking não é nova no Brasil, mas apenas seu uso nas chamadas fontes não convencionais. Ou seja, a técnica já foi amplamente testada, mas não no tipo de reservatório que se busca explorar.
Ele explicou que o licenciamento é faseado: a fase de exploração é prospectiva, de pesquisa, e só após identificada a jazida com viabilidade e segurança passa-se à fase de produção, exigindo-se novo licenciamento específico para cada etapa. “Proibir a outorga de concessões para pesquisa retira do país a possibilidade de investigar novas fontes de energia.”
Riscos gerenciados
Gustavo Assis de Oliveira, da Associação Brasileira de Geólogos de Petróleo (ABGP), não negou a existência de riscos inerentes a intervenções humanas, mas afirmou que são todos mapeados, gerenciados e mitigados no licenciamento ambiental.
“Essa avaliação deve ser feita caso a caso na sede própria do licenciamento ambiental. Não se deve converter o princípio da precaução em uma negativa genérica e abstrata”, defendeu o advogado.
De forma parecida, Guilherme Almeida Mota, do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (IBP), argumentou que o desenvolvimento sustentável exige o equilíbrio entre proteção ambiental e desenvolvimento econômico. “O sistema regulatório brasileiro e da ANP trazem regramentos claros e transparentes.”
“Ninguém nesta sala defende a liberação ampla e irrestrita do fraturamento hidráulico”, disse Janaína Santos Castro, que representou a Associação Brasileira dos Produtores Independentes de Petróleo e Gás (ABPIP). “Toda atividade industrial de impacto passa pelo crivo do licenciamento e da emissão de licenças. A concepção desse processo como estrutural pelo relator reflete a maturidade institucional do país.”
IAC 21
REsp 1.957.818
O post STJ se prepara para decidir se normas ambientais bastam para dar segurança ao <i>fracking</i> apareceu primeiro em Consultor Jurídico.