A administração loca diretamente um imóvel porque suas instalações e sua localização são adequadas ao funcionamento temporário de uma unidade escolar. Encerrada essa necessidade, o prédio fica desocupado, embora o contrato permaneça vigente. Surge então outra demanda pública: instalar no local um centro de distribuição de materiais. O proprietário concorda, o aluguel não aumenta e a solução evita o pagamento por um imóvel sem uso. Aparentemente, bastaria alterar a cláusula de destinação por termo aditivo.
Tânia Rêgo/Agência BrasilA conveniência administrativa é evidente. O problema jurídico também. O imóvel foi escolhido sem licitação porque determinadas características o tornavam necessário para uma finalidade específica. Se a necessidade muda, é preciso saber se ainda subsistem a singularidade do bem e a inviabilidade de competição que sustentaram a contratação direta. A permanência do mesmo endereço, do mesmo locador e do mesmo preço não resolve essa questão.
O caso expõe um limite pouco explorado das alterações contratuais. Em locações celebradas com fundamento no artigo 74, inciso V, da Lei nº 14.133/2021, a finalidade de uso pode integrar o núcleo do objeto. Quando isso ocorre, mudar a destinação não significa apenas adaptar a execução. Pode significar aproveitar um contrato válido para atender uma necessidade que nunca foi submetida ao planejamento e à seleção exigidos para a nova contratação.
Finalidade integra a escolha do imóvel
O artigo 74, inciso V, não autoriza a locação direta de qualquer imóvel que a administração considere conveniente. A inexigibilidade depende de uma relação demonstrável entre a necessidade pública e as características de instalações e de localização que tornem necessária a escolha daquele bem. O parágrafo 5º exige avaliação prévia, certificação da inexistência de imóvel público disponível e justificativas que evidenciem a singularidade e a vantagem da escolha.
SpaccaA singularidade, portanto, não é atributo abstrato do prédio. Ela é relacional. Um imóvel pode ser singular para abrigar uma escola infantil e perfeitamente substituível para funcionar como depósito. Salas de aula, sanitários adaptados, refeitório, espaços recreativos e determinada localização podem ser decisivos para a primeira necessidade, mas irrelevantes ou mesmo inadequados para a segunda. Um centro de distribuição pode exigir área livre de armazenagem, acesso para veículos de carga, docas, resistência estrutural, condições de circulação e licenças distintas.
Essa diferença modifica o universo de alternativas. Outros imóveis que não atenderiam às exigências de uma unidade escolar talvez sejam aptos para a atividade logística. Também pode ocorrer o inverso: o prédio originalmente escolhido pode demandar adaptações dispendiosas para o novo uso. Sem novo levantamento de mercado, nova avaliação e exame das alternativas públicas disponíveis, a administração não sabe se a competição continua inviável nem se a manutenção da locação permanece vantajosa.
É insuficiente definir o objeto como simples locação de determinado endereço. Nas contratações públicas, o objeto corresponde à solução concebida para satisfazer uma necessidade. O endereço identifica o bem, mas a finalidade explica por que aquele bem foi escolhido. Quando a destinação orientou os requisitos, o estudo técnico, a justificativa de singularidade e a própria cláusula contratual, ela não pode ser tratada posteriormente como dado acessório.
Limite da mutabilidade contratual
Os contratos administrativos admitem alterações. O artigo 124 da Lei nº 14.133/2021 prevê modificações unilaterais de projeto, especificações e quantidades, além de hipóteses de alteração consensual relativas à garantia, ao regime de execução, ao modo de fornecimento, à forma de pagamento e ao equilíbrio econômico-financeiro. Essa mutabilidade permite ajustar a execução ao interesse público sem exigir nova contratação para cada ocorrência superveniente.
A competência para alterar não equivale, porém, à competência para substituir o objeto contratado. O artigo 126 proíbe expressamente que alterações unilaterais o transfigurem. Embora o dispositivo se refira literalmente às modificações unilaterais, a vedação também alcança as alterações consensuais. A concordância do particular não transforma em lícito aquilo que exigiria nova seleção. Se fosse possível criar outro objeto por acordo, a restrição legal poderia ser contornada mediante a simples assinatura do contratado.
O Tribunal de Contas da União adota essa leitura. Na quinta edição do manual Licitações e Contratos, o tribunal afirma que alterações consensuais não podem transfigurar o objeto e servir de burla à licitação. O Acórdão 781/2021 do plenário, ao sistematizar as condições para alterações qualitativas excepcionalíssimas, também exige que a modificação não converta o objeto original em outro de natureza e propósito diversos.
Natureza e propósito são critérios particularmente úteis nas locações. A natureza física do bem pode permanecer intacta, mas o propósito da contratação pode mudar por completo. A administração continuará pagando pelo uso do mesmo imóvel, porém para satisfazer necessidade diversa, sujeita a requisitos técnicos, alternativas de mercado e justificativas de escolha que não foram avaliados no processo original.
Também não basta invocar economia ou continuidade administrativa. Evitar ociosidade, reduzir custos de transição e aproveitar um contrato em vigor são razões legítimas de gestão, mas não substituem o pressuposto da inexigibilidade. A solução mais econômica entre duas opções não é juridicamente disponível quando uma delas preserva um contrato cuja base fática deixou de existir.
Nem toda mudança de uso transfigura o objeto
A conclusão não deve ser transformada em proibição automática de qualquer mudança de destinação. Alterações terminológicas ou ajustes compatíveis com a necessidade originalmente planejada podem não atingir o núcleo do contrato. Um prédio locado para atividades administrativas, por exemplo, pode admitir remanejamento entre unidades com necessidades equivalentes, desde que a nova ocupação preserve os requisitos que determinaram a escolha e não altere o mercado relevante.
O controle deve ser material. A pergunta não é apenas se a cláusula de destinação receberá nova redação, mas se o novo uso teria produzido uma instrução diferente caso existisse desde o início. Se a resposta for positiva, há forte indício de transfiguração.
Esse exame pode ser organizado em cinco perguntas. A nova necessidade exige instalações ou localização diferentes? Outros imóveis passariam a atender ao interesse público? As razões que tornaram necessária a escolha original continuam decisivas? A avaliação de preço, os custos de adaptação e a vantagem econômica permanecem atuais para o novo uso? A destinação pretendida demandaria licenças, autorizações ou intervenções não consideradas no planejamento inicial?
Nenhuma resposta isolada é necessariamente conclusiva. O conjunto, entretanto, permite distinguir uma adaptação legítima de uma nova contratação disfarçada. Quanto maior a alteração da necessidade, dos requisitos funcionais e do universo de imóveis aptos, menor a possibilidade de preservar o fundamento jurídico do contrato originário.
Problema é mais grave na inexigibilidade
Em contrato precedido de licitação, a transfiguração frustra a competição realizada: agentes que poderiam oferecer o novo objeto não participaram do certame. Na inexigibilidade imobiliária, há uma camada adicional. A modificação pode destruir o próprio fato que dispensou a competição. A escolha direta somente era admissível porque o imóvel se mostrava necessário diante de uma necessidade determinada.
Por isso, não é suficiente demonstrar que o novo uso é possível. É preciso demonstrar que a nova necessidade também torna necessária a escolha do mesmo imóvel. Essa demonstração não pode ser construída apenas dentro do termo aditivo. Ela pressupõe investigação de mercado, exame de imóveis públicos disponíveis, avaliação do bem conforme a nova utilização, apuração dos custos de adaptação e justificativa comparativa de vantagem.
Se essa instrução revelar que somente o imóvel já locado atende à demanda, poderá existir fundamento para uma nova contratação direta. Ainda assim, a solução juridicamente mais segura é reconhecer que se trata de nova necessidade e formalizar o procedimento próprio, em vez de conferir efeitos retroativos à justificativa original. Se houver outros bens aptos, a competição será possível e a licitação deverá ser considerada.
A existência de contrato vigente não cria preferência jurídica em favor do atual locador. Tampouco converte os custos de encerramento ou mudança em prova de singularidade. Esses fatores podem participar da análise de vantajosidade, mas não eliminam a obrigação de testar o mercado e confrontar alternativas.
Solução juridicamente adequada
Quando a finalidade original desaparece, a primeira providência é verificar se ainda existe interesse público na manutenção do contrato tal como celebrado. Se não existe, a administração deve avaliar a extinção do vínculo conforme suas cláusulas e a legislação aplicável, evitando prolongar uma despesa sem utilidade correspondente.
A nova demanda deve ser instruída como contratação própria. O planejamento precisa definir os requisitos do uso pretendido, identificar imóveis públicos disponíveis, prospectar o mercado, estimar custos de adaptação e avaliar as alternativas de compra, locação ou outras soluções cabíveis. A partir desses dados será possível decidir se há competição e qual procedimento utilizar.
Nada impede que o imóvel atualmente locado seja considerado nessa nova análise. O que não se admite é presumir sua necessidade apenas porque ele já está sob posse da administração. A ocupação prévia é uma circunstância operacional; não é fundamento autônomo de inexigibilidade.
No exemplo da escola convertida em centro de distribuição, a mudança alcança a própria função que orientou a escolha do prédio. A estrutura pedagógica e a localização antes consideradas singulares deixam de responder, sem nova demonstração, à necessidade logística. O aditivo faria mais do que ajustar a execução: transportaria para uma demanda nova uma justificativa de contratação direta elaborada para outra finalidade.
A mutabilidade contratual existe para conservar e adequar a contratação, não para evitar um novo processo quando o interesse público passa a exigir outra solução. Nas locações por inexigibilidade, a linha divisória está na permanência do vínculo entre necessidade, características do imóvel e inviabilidade de competição. Rompido esse vínculo, muda o objeto em sentido jurídico, ainda que permaneçam o prédio, o proprietário e o valor do aluguel.
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Referências
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, especialmente arts. 5º, 72, 74, V e § 5º, 124 e 126. Disponível em: Lei nº 14.133/2021
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. 5ª ed. Itens 5.10.1.5 e 6.2.2. Manual atualizado em 29 ago. 2025. Disponível em: Manual do TCU
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 781/2021, Plenário, rel. min. Walton Alencar Rodrigues. Pesquisa oficial: Jurisprudência do TCU
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