Debate sobre acesso à Justiça envolve, sobretudo, uma pergunta: que tipo de Direito queremos que seja produzido a partir dos conflitos das pessoas mais pobres deste país? Queremos realmente que passem a integrar os espaços de poder e pautem o Direito democraticamente? Queremos reproduzir direitos ou produzir direitos que enxerguem, visibilizem e protejam pessoas vulnerabilizadas? Queremos volume, número de processo ou problema resolvido?
Uma porta deste debate é a da economicidade; que, embora restrita, é legítima. Recursos públicos são escassos e nenhuma instituição deve se furtar à discussão sobre custo. Mas mesmo nesta porta, não se pode esquecer duas balizas: a primeira é uma questão de premissa; a segunda é a variável que, no processo civil brasileiro dos últimos dez anos, se tornou decisiva: o sistema de precedentes.
Mas, de logo, é de lembrar que toda comparação entre modelos pressupõe que a escolha esteja em aberto e, no caso brasileiro, ela não está. A Constituição de 1988 fez uma opção expressa: criou a Defensoria Pública como instituição permanente (artigo 134). A Emenda Constitucional nº 80/2014 e o artigo 98 do ADCT deram a essa opção meta e prazo. O prazo venceu, mas a meta, não.
E é dessa insuficiência — que é falha de execução orçamentária, não falha de projeto constitucional — que ainda se admite a atuação suplementar (e excepcional) remunerada por nomeação de advogados dativos. Ela ainda existe porque a Constituição ainda não foi cumprida e jamais pode ser institucionalizada, sendo, por essência, exceção.
Neste contexto, este cuidado não é acessório ou supérfluo: uma coisa é discutir como administrar a exceção enquanto a regra não se realiza – transparência, governança, remuneração adequada, controle, dados públicos e auditáveis. Outra, inteiramente distinta, é converter a persistência da exceção em argumento para sua institucionalização. O primeiro debate é necessário, legítimo. O segundo inverte a ordem constitucional: tenta transformar o descumprimento em modelo e a omissão em política pública.
Não há fracionamento na competência constitucional da Defensoria Pública; a ela compete estar presente tanto nos grandes centros e nas causas de impacto, quanto nas profundezas de nosso país, sendo inadmissível tentar converter em desenho definitivo aquilo que a Constituição tratou como transitório. A assistência jurídica integral e gratuita nas comarcas do interior não é tarefa residual: é exatamente o núcleo do mandamento do artigo 98 do ADCT.
Espaços que não se sobrepõem
SpaccaO sistema de Justiça brasileiro é composto por funções distintas e não fungíveis. Advocacia, Defensoria Pública, Ministério Público e Judiciário ocupam lugares constitucionais próprios, com regimes jurídicos, deveres e formas de acesso diferentes. Esses espaços não competem entre si porque não se sobrepõem. A advocacia — privada ou pública — é indispensável à administração da Justiça e tem seu campo assegurado pela Constituição: campo que não é o mesmo da assistência jurídica integral e gratuita prestada pelo Estado.
E há algo que o discurso da disputa por orçamento não enxerga: uma Defensoria Pública forte não subtrai mercado da advocacia, ela o amplia: documentação regularizada, imóvel com escritura, união estável formalizada, empresa individual constituída, herança inventariada, benefício previdenciário concedido: cada situação de vulnerabilidade que a Defensoria Pública ajuda a superar devolve alguém à condição de sujeito capaz de contratar. Educação em direitos gera demanda jurídica onde antes havia resignação. País com desigualdade jurídica profunda não tem mercado advocatício robusto; tem mercado concentrado. A universalização do acesso é boa para todos os sujeitos do sistema, e não apenas para quem é atendido. Tratar o tema como disputa de fatia orçamentária entre carreiras é, portanto, um erro de análise, um erro político, um erro estratégico.
Como sustenta Jorge Bheron Rocha, a Defensoria Pública desempenha função de amicus democratiae: não apenas representa partes, mas atua como canal institucional pelo qual a realidade dos grupos vulnerabilizados alcança os espaços de deliberação e de produção do Direito [1]. Essa função não é delegável por nomeação, porque não é exercida em nome de alguém — é exercida em nome da própria democracia.
Não há mais ato processual isolado
Estabelecidas as premissas, é preciso lembrar que todo sistema de Justiça brasileiro vigora sob a cultura de precedentes.
Com o Código de Processo Civil de 2015, a coerência, a integridade e a estabilidade da jurisprudência deixaram de ser aspirações retóricas e passaram a integrar a racionalidade decisória exigida dos tribunais (artigos 489, § 1º, 926 e 927). Somem-se a isso os filtros recursais, os repetitivos, a repercussão geral, os IRDRs, os incidentes de assunção de competência e, mais recentemente, a incorporação de ferramentas de inteligência artificial na triagem, no agrupamento e na aplicação de teses.
O efeito prático dessa transformação é simples de enunciar e difícil de absorver: uma peça processual já não impacta apenas o caso em que foi apresentada. Ela pode formar, aplicar, distinguir, superar ou — o que é mais grave — deixar cristalizar um entendimento que se projetará sobre milhares de pessoas que nunca souberam da existência daquele processo.
Foi exatamente isso que a ministra Nancy Andrighi destacou, em abril deste ano, em palestra na cidade de Fortaleza, ao falar sobre o papel da Defensoria Pública na cultura de precedentes. Ao descrever a instituição como um observatório privilegiado das violações massificadas de direitos, a Ministra apontou o essencial: a Defensoria Pública é frequentemente a primeira a perceber que determinado problema não é isolado, mas sistêmico. E é dessa percepção — construída justamente no atendimento diário, repetido, territorializado — que nasce a capacidade de levar aos Tribunais superiores as controvérsias que efetivamente importam.
Risco do debate por custos
Um modelo remunerado por ato praticado é, por incapaz de:
– identificar padrões, porque não há memória institucional que acumule casos semelhantes entre profissionais, comarcas e anos;
– selecionar casos estrategicamente, porque cada nomeação é um evento autônomo, sem visão do conjunto;
– provocar ou distinguir precedentes, porque o distinguishing exige comparação sistemática entre a moldura fática do caso e a ratio decidendi do paradigma – trabalho que ninguém remunera por ato;
– atuar coletivamente, hipótese que o Supremo Tribunal Federal já enfrentou expressamente no julgamento da ADI nº 4.270/SC, ao registrar que a defensoria dativa não tem competência para a defesa de direitos coletivos, difusos e individuais homogêneos;
– participar da formação de precedentes qualificados, atribuição que o CPC conferiu à Defensoria Pública nos artigos 947, § 1º, e 977, III, e que pressupõe existência institucional permanente;
– produzir prova estruturada e pesquisa empírica capazes de mostrar ao Judiciário o que ele não enxerga espontaneamente – neste sentido é exemplar a atuação da Defensoria Pública de São Paulo e da Defensoria Pública do Rio de Janeiro no julgamento do RE 635.659/SP (Tema 506 da repercussão geral), concluído pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal em 26 de junho de 2024.
Nada disso é demérito de quem exerce a advocacia dativa com dedicação e competência técnica — e há muitos que assim o fazem. A questão é justamente esta: o desafio do acesso à Justiça — como há muito adverte o clássico relatório de Florença, de Cappelletti e Garth — por ser estrutural, exige resposta estrutural. E essa resposta estrutural não é hipótese: é decisão do Constituinte originário. É resultado direto dos seus princípios institucionais da unidade e da indivisibilidade.
Dentre inúmeros exemplos, cite-se o Grupo de Atuação Estratégica das Defensorias Públicas Estaduais e Distrital nos Tribunais Superiores (Gaets), que reúne, em Brasília, defensoras e defensores indicados pela Defensoria Pública dos estados e do Distrito Federal para atuação conjunta perante o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça, precisamente onde a política de precedentes se forma: intervindo como amicus curiae, indicando temas para formação de precedentes qualificados e sustentando, em audiências públicas, em julgamentos, a realidade que se repete nos atendimentos de todo o país. A atuação alcança, ainda, o Conselho Nacional de Justiça e o Conselho Nacional do Ministério Público, onde não se formam precedentes, mas se definem diretrizes administrativas de repercussão nacional sobre o funcionamento do sistema de justiça. Entre vários outros exemplos, na mesma perspectiva estruturante atuam as comissões temáticas do Condege, a incidência institucional sobre projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional e a participação em conselhos nacionais de políticas públicas, como o Conselho Nacional de Defesa do Consumidor.
É preciso enxergar o que isso significa: uma instituição que, sendo una e indivisível, consegue estar simultaneamente na comarca mais distante, na tribuna dos tribunais superiores, na audiência pública do Congresso e na mesa em que se formula a política pública, levando a todos esses lugares a mesma realidade tradicionalmente excluída dos espaços de poder, é a realização concreta do que o poder constituinte originário quis dizer quando escolheu, para o acesso à Justiça, uma instituição permanente em vez de um arranjo de representações avulsas.
Nomeação por ato não produz isso — não porque falte competência individual a quem é nomeado, mas por que a (des) estruturação da (s) (in) justiça (s) exige uma instituição autônoma, atuante em todo território nacional, de forma permanente, una e indivisível.
Dado empírico
Em 2026, foi publicado o relatório final da Fase II da pesquisa Litigância contra o Poder Público, conduzida pela Universidade de São Paulo no âmbito do acordo entre BNDES, Supremo Tribunal Federal e Conselho Nacional de Justiça. É estudo independente, quantitativo.
Um de seus achados interessam a este tema. Primeiro: a presença de Defensoria Pública na comarca apresenta efeito negativo sobre o volume de ajuizamento contra o poder público, enquanto o número de advogados atuantes se associa positivamente a esse volume.
A leitura é incômoda para quem defende a economicidade do custo variável. Um modelo pago por ato tem incentivo econômico à multiplicação de atos. Um modelo institucional, que atende antes de peticionar, que resolve extrajudicialmente, que orienta e que responde por sua própria carga de trabalho, tem incentivo à triagem e à contenção. O custo do litígio que não foi ajuizado — porque foi orientado, conciliado ou resolvido administrativamente — não aparece em nenhuma planilha, mas aparece no orçamento do Judiciário e no tempo de vida das pessoas.
O debate que ainda vale a pena
Discutir como enfrentar os vazios assistenciais que ainda existem é necessário e urgente. Discutir governança, transparência e remuneração da atuação suplementar, onde ela ainda subsista, também. Não há nenhuma hostilidade em reconhecer que, hoje, em muitas comarcas brasileiras, a nomeação de advogado é a única porta aberta — e que essa porta precisa funcionar bem enquanto for necessária e que a Defensoria, enquanto decisão Constitucional, precisa mapear e suprir esta ausência.
O que não se sustenta é converter essa necessidade transitória em arquitetura permanente. A pergunta que antecede a planilha não é “qual modelo custa menos”, e sim “o que a ordem constitucional brasileira admite”. A resposta a essa pergunta foi dada em 1988 e reafirmada em 2014.
Cada real investido em Defensoria Pública compra algo que nenhum modelo por ato entrega: uma instituição capaz de aprender com a própria prática, reconhecer padrões, produzir conhecimento e levar a realidade concreta das pessoas vulnerabilizadas aos espaços onde o Direito é produzido, interpretado e aplicado, atuando na produção de um Direito que se paute pela realidade das pessoas vulnerabilizadas.
Numa era de cultura de precedentes, em que uma única decisão pode se projetar sobre milhares de vidas, essa é uma diferença civilizatória.
*Nota de transparência
Este artigo foi escrito com o auxílio de ferramenta de inteligência artificial, empregada na organização do material de apoio, na verificação dos dados citados e na estruturação preliminar do texto. Todas as fontes foram conferidas diretamente nos documentos originais, e a autoria intelectual, a linha argumentativa, as escolhas de conteúdo e a revisão final são de responsabilidade exclusiva da autora. O registro atende ao compromisso, sustentado no próprio texto, de que a incorporação dessas ferramentas ao trabalho jurídico se dê com supervisão humana, cautela e transparência.
Referências
ANDRIGHI, Fátima Nancy. O papel da Defensoria Pública na cultura de precedentes. Palestra proferida na Defensoria Pública do Estado do Ceará. Fortaleza, abr. 2026.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 134 e art. 98 do ADCT, na redação da Emenda Constitucional nº 80, de 4 de junho de 2014.
BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). Arts. 489, § 1º; 926; 927; 947, § 1º; e 977, III.
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Tradução de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988.
DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. Pesquisa sobre o sistema suplementar de advocacia dativa remunerada no Brasil 2024. Brasília: DPU, 2024.
DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Pesquisa sobre as sentenças judiciais por tráfico de drogas na cidade e região metropolitana do Rio de Janeiro: relatório final. Rio de Janeiro: Diretoria de Estudos e Pesquisas de Acesso à Justiça, 2018.
ROCHA, Jorge Bheron. Amicus Democratiae: acesso à Justiça e Defensoria Pública. São Paulo: Tirant lo Blanch, 2022.
SICA, Leonardo et al. Advocacia dativa é solução eficiente e econômica. Consultor Jurídico, 12 ago. 2026.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.270/SC. Tribunal Pleno. Relator Min. Joaquim Barbosa. Julgamento em 14 mar. 2012.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário nº 635.659/SP (Tema 506 da repercussão geral). Tribunal Pleno. Relator Min. Gilmar Mendes. Julgamento em 26 jun. 2024.
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO. Litigância contra o poder público: relatório final fase II. Coordenação: Rogério Bastos Arantes. Brasília: CNJ, 2026. Acordo de Cooperação Técnica nº 098/2024 (BNDES, STF e CNJ).
[1] ROCHA, Jorge Bheron. Amicus Democratiae: acesso à Justiça e Defensoria Pública. São Paulo: Tirant lo Blanch, 2022.
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