Imagine a seguinte situação: uma empresa torna-se vencedora de um certame licitatório e formaliza um contrato de prestação de serviços com um município. Os serviços são prestados regularmente durante o período compreendido entre 2008 e 2013. Contudo, o poder público acaba por inadimplir alguns valores devidos à contratada, referentes ao período de 2008. Inconformada, em 2009, a empresa protocola um requerimento administrativo junto à municipalidade, cobrando os valores devidos, o qual dá origem a um processo administrativo. O processo, apesar de sofrer alguns trâmites internos, não recebe uma decisão conclusiva acerca de seu objeto, sendo arquivado, sem qualquer desfecho, no ano de 2011. Em 2026, a contratada ingressa com uma ação judicial para a cobrança dos valores que entende devidos.
Questiona-se: a pretensão da empresa encontra-se prescrita?
Como se sabe, a prescrição trata-se da perda de uma pretensão em razão da inércia do seu titular, durante o prazo previsto em lei, para o seu exercício.
Pretensão é o direito de exigir um crédito em juízo.
Assim, a prescrição define-se como o fato jurídico que determina a perda do direito subjetivo ao ajuizamento da ação para a cobrança de um valor devido.
O Código Civil estabelece em seu artigo 189 que:
“Art. 189, CC/02. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206.”
Em linhas gerais, dá-se a prescrição nos casos em que alguém, sendo credor de um valor não adimplido por quem o deve, não realiza a cobrança judicial no lapso fixado em lei, perdendo, nesse sentido, a pretensão de que dispunha para tanto.
SpaccaO Decreto nº 20.910/32 estabelece em seu artigo 1o que as dívidas passivas dos municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
No caso apresentado, as supostas dívidas municipais cobradas pela interessada teriam vencido no exercício de 2008.
Nesse sentido, a priori, transcorridos mais de 18 anos de seu vencimento sem a ocorrência de causas impeditivas, suspensivas e/ou interruptivas da prescrição, a pretensão da empresa quanto ao seu direito de cobrar os valores supostamente devidos restaria extinta, nos termos do artigo 1o, do Decreto nº 20.910/32.
Contudo, esse panorama poderia mudar diante da eventual existência de causas impeditivas, suspensivas e/ou interruptivas do prazo prescricional que, isoladas ou combinadas, impedissem a concretização do fenômeno prescritivo.
Para além do que dispõe o Código Civil, o Decreto nº 20.910/32 estabelece ainda uma outra causa que impede/suspende a fluência do prazo prescricional:
“Art. 4o, Decreto 20.910/32. Não corre a prescrição durante a demora que, no estudo, ao reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.
Parágrafo único. A suspensão da prescrição, neste caso, verificar-se-á pela entrada do requerimento do titular do direito ou do credor nos livros ou protocolos das repartições públicas, com designação do dia, mês e ano.”
Por conta das disposições da referida normativa, haveria margem jurídica para a interpretação de que a pretensão da contratada em face do município, para a cobrança dos valores devidos, poderia não restar extinta.
Isso porque, em 2009, a empresa procedeu com o protocolo de um requerimento de cobrança que deu origem a um processo administrativo, o qual, até o momento, não teria uma decisão objetiva conclusiva quanto ao seu objeto, sendo possível se cogitar da incidência da norma prevista no artigo 4o, do Decreto nº 20.910/32, para o caso.
Há jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que os requerimentos administrativos de cobrança apresentados por credores junto à Fazenda Pública devedora, dentro do prazo prescricional de que dispõem, suspendem a prescrição de seu direito de ação até a conclusão da análise do pedido pelo ente estatal, nos termos do artigo 4o, do Decreto nº 20.910/32 (TJ-SP: Apelação Cível nº 1000072-14.2022.8.26.0514; Apelação Cível nº 1001750-94.2020.8.26.0462; Apelação Cível nº 1030900-86.2020.8.26.0053; Agravo de Instrumento nº 2073237-43.2017.8.26.0000 / STJ: AgRg no Recurso Especial nº 1.147.851; Recurso Especial nº 45.523).
Contudo, com a devida vênia, admitir que a prescrição não ocorreu no caso aqui relatado, beira ao completo absurdo. Senão, vejamos.
A norma disposta no artigo 4o, do Decreto nº 20.910/32, possui finalidade protetiva. Seu objetivo é impedir que o administrado seja prejudicado enquanto a administração pública examina requerimento de cobrança que lhe fora dirigido.
A lógica da norma é a seguinte: o particular não precisa ajuizar ação judicial enquanto existe efetiva expectativa de solução administrativa.
Entretanto, essa proteção não pode transformar-se em uma suspensão eterna. Do contrário, bastaria a administração jamais decidir qualquer processo para que nenhuma pretensão prescrevesse, o que seria totalmente incompatível com a segurança jurídica e a estabilidade que se espera das relações jurídicas.
Suspensão prevista no art. 4º, do Decreto nº 20.910/32, não pode ser interpretada como perpétua
O interessado no requerimento administrativo de cobrança não pode permanecer absolutamente inerte por tempo indefinido.
No caso em apreço, cronologicamente, tem-se que:
a) os serviços foram prestados no período de 2008;
b) em 2009 a contratada protocolou pedido administrativo de cobrança dos valores supostamente devidos;
c) o processo sofreu alguns trâmites internos, sem decisão final conclusiva quanto ao pagamento dos valores cobrados, sendo arquivado em 2011;
d) a contratada nunca mais procedeu com nenhuma movimentação dos autos desde a data em que realizou sua abertura junto à administração municipal; com exceção do requerimento que inaugurou o processo, nenhuma outra notificação ou pedido administrativo foram endereçados ao município, reiterando a cobrança do protocolo inicial.
Ao longo de 18 anos, a empresa permaneceu totalmente inerte, sem qualquer movimentação nos autos administrativos, mesmo tendo a possibilidade de fazê-lo.
Como visto, o artigo 4o, do Decreto nº 20.910/32, dispõe que:
“Art. 4o, Decreto 20.910/32. Não corre a prescrição durante a demora que, no estudo, ao reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.
Parágrafo único. A suspensão da prescrição, neste caso, verificar-se-á pela entrada do requerimento do titular do direito ou do credor nos livros ou protocolos das repartições públicas, com designação do dia, mês e ano.”
Note-se que o dispositivo em apreço estabelece que não corre a prescrição durante “a demora” que, no estudo, ao reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la. A palavra “demora” pressupõe procedimento em andamento, atividade administrativa e perspectiva de decisão, mas não contempla abandono absoluto do processo tampouco sua paralisação eterna.
Sob a perspectiva gramatical, “demora” significa retardamento de atividade que continua em desenvolvimento. Pressupõe movimento, procedimento em andamento e atuação administrativa voltada à formação da decisão.
Não se pode qualificar como “demora” situação em que um processo administrativo permanece absolutamente paralisado durante muitos anos, sem qualquer atividade instrutória, sem impulso oficial e sem perspectiva concreta de decisão, especialmente quando este é arquivado, como no caso em apreço.
A suspensão prevista no artigo 4º, do Decreto nº 20.910/32, existe para proteger aquele que aguarda legitimamente o término da análise administrativa, mas não foi concebida para perpetuar indefinidamente a possibilidade de cobrança pelo interessado. Caso contrário, bastaria que a administração deixasse de decidir determinado processo para que jamais houvesse prescrição. O resultado seria incompatível com toda a lógica do instituto prescricional.
Sob a perspectiva principiológica, a norma contida no artigo 4º procura equilibrar duas necessidades igualmente relevantes. De um lado, protege o administrado contra eventual demora da administração. De outro, preserva o interesse público na estabilização das relações jurídicas.
Esse equilíbrio desapareceria caso se admitisse a suspensão eterna da prescrição. A Fazenda Pública permaneceria sujeita a obrigações potencialmente exigíveis décadas e décadas depois dos fatos: a prova documental desapareceria; os agentes públicos seriam substituídos; os registros administrativos poderiam ser eliminados segundo as tabelas de temporalidade documental; e o próprio controle interno e externo seria inviabilizado. Não há compatibilidade entre essa realidade e os princípios que informam o Direito Administrativo contemporâneo.
Embora editado décadas antes da Constituição de 1988, o Decreto nº 20.910/32 deve ser interpretado em conformidade com a ordem constitucional vigente. Entre os princípios constitucionais diretamente incidentes destacam-se a segurança jurídica; a eficiência administrativa; a moralidade administrativa; a duração razoável do processo; e a proteção da confiança legítima.
Segurança jurídica impede que relações patrimoniais permaneçam indefinidamente abertas
A eficiência exige que tanto Administração quanto particulares atuem de forma diligente. A duração razoável do processo constitui garantia dirigida não apenas ao Poder Judiciário, mas também aos processos administrativos. Não se mostra constitucionalmente adequada interpretação que legitime a paralisação indefinida de processos administrativos sem qualquer consequência jurídica.
O artigo 4º, do Decreto nº 20.910/32, deve ser compreendido precisamente como mecanismo de proteção temporária do administrado durante a tramitação útil do procedimento, mas jamais como autorização para perpetuação da controvérsia.
Ademais, há que se ressaltar que a boa-fé objetiva impõe deveres de cooperação. Ela também alcança o particular. A empresa não pode permanecer 18 anos absolutamente inerte e, depois, alegar que a prescrição jamais correu. Essa interpretação violaria a confiança legítima; a estabilidade das contas públicas; e a previsibilidade orçamentária.
A prescrição constitui instituto de ordem pública. Sua finalidade é impedir a perpetuação de litígios.
No caso concreto, observa-se que o requerimento administrativo permaneceu sem qualquer decisão por aproximadamente dezoito anos.
Admitir que a mera ausência de manifestação administrativa suspenda indefinidamente a prescrição significaria esvaziar completamente a finalidade do instituto prescricional.
A prescrição constitui instrumento de estabilização das relações jurídicas, assegurando segurança jurídica, previsibilidade administrativa e proteção da confiança legítima.
Por essa razão, a norma prevista no artigo 4º, do Decreto nº 20.910/32 não pode ser interpretada de forma a permitir suspensão eterna da prescrição em razão da simples inércia administrativa.
Cumpre observar, ainda, que durante todo esse período a empresa poderia ter buscado a tutela jurisdicional para obter a satisfação de seu crédito, não sendo juridicamente razoável admitir que permanecesse inerte por quase duas décadas e, posteriormente, pretendesse afastar os efeitos da prescrição.
Nesse sentido, a meu ver, há argumentos jurídicos sólidos para que o município defenda a ocorrência da prescrição.
O post Impossibilidade jurídica da suspensão perpétua da prescrição apareceu primeiro em Consultor Jurídico.