Como é notório, a Constituição de 1988 estabeleceu um mapa institucional, recortando atribuições e competências para os diversos entes estatais com o propósito de assegurar efetividade à proteção ecológica — e, mais recentemente, também climática. As competências constitucionais (legislativa e executiva) em matéria ambiental — previstas, respectivamente, nos artigos 24 e 23 da CF/1988 — inserem-se em tal cenário, demarcando, sobretudo, os papéis institucionais que cabem ao Estado-Legislador, para a hipótese da competência legislativa, e ao Estado-Administrador, no tocante às competências executivas (ou materiais), sem olvidar, por óbvio, o papel reservado também ao Estado-Juiz no controle das omissões e ações (excessivas ou insuficientes) dos órgãos estatais em geral.
SpaccaA questão federativa está no centro da discussão sobre as competências constitucionais legislativas e administrativas, tomando por base a estrutura organizacional do Estado brasileiro e o papel dos diferentes entes federativos que o integram: União, estados, Distrito Federal e municípios.
De acordo com Gilmar Ferreira Mendes e Paulo G. Gonet Branco, “a Constituição Federal atua como fundamento de validade das ordens jurídicas parciais e central. Ela confere unidade à ordem jurídica do Estado Federal, com o propósito de traçar um compromisso entre as aspirações de cada região e os interesses comuns às esferas locais em conjunto. A Federação gira em torno da Constituição Federal, que é seu fundamento jurídico e instrumento regulador”. [1]
A arquitetura federativa posta na CF/1988 consagra um sistema constitucional de distribuição das competências alicerçado a partir de uma lógica de “verticalização”, o que é facilmente apreensível tanto diante do estabelecimento de competências legislativas concorrentes (artigo 24) quanto de competências materiais comuns (artigo 23) para todos os entes federativos. O artigo 23, parágrafo único, da CF/1988 também reforça tal perspectiva “cooperativa”, ao estabelecer que “leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os estados, o Distrito Federal e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
De acordo com expressão utilizada pelo ex-ministro do STF Carlos Ayres Britto, a nossa Lei Fundamental de 1988 criou um verdadeiro “condomínio legislativo federado”. [2] A incidência do princípio da predominância do interesse no nosso sistema constitucional também reforça tal entendimento, já que, com base na doutrina de José Afonso da Silva, “o princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão àquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que os estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos municípios concernem os assuntos de interesse local”. [3]
O princípio da predominância do interesse foi utilizado como fundamento pelo STJ no julgamento RE 592.682/RS, em que se discutiu conflito legislativo entre norma federal e norma estadual a respeito da exigência (imposta pela legislação estadual) de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (Rima) para atividades envolvendo Organismos Geneticamente Modificados (OGMs). Na decisão em comento resultou consignado que “a regulamentação das atividades envolvendo OGMs através de lei federal, que define as regras de caráter geral, homenageia o princípio da predominância do interesse, na medida em que o controle e a fiscalização dessas atividades não se limita ao interesse regional deste ou daquele Estado-membro, mas possui indiscutível alcance nacional”. [4]
O exercício das competências constitucionais (legislativas e executivas) em matéria ambiental, respeitados os espaços político-jurídicos de cada ente federativo, deve rumar para a realização do objetivo constitucional expresso no artigo 225 da CF/1988, inclusive por meio da caracterização de um dever de cooperação entre os entes federativos no cumprimento dos seus deveres de proteção ambiental.
Subsidiariedade
Isso implica a adequação das competências constitucionais ambientais também ao princípio da subsidiariedade, enquanto princípio constitucional implícito no nosso sistema constitucional, o qual conduz à descentralização do sistema de competências e ao fortalecimento da autonomia dos entes federativos inferiores (ou periféricos) naquilo em que representar o fortalecimento dos instrumentos de proteção ambiental e dos mecanismos de participação política, tendo por premissa o marco jurídico-constitucional de um federalismo cooperativo ecológico.
A tese em questão tem sido adotada pelo STF, conforme se pode apreender da passagem que segue da ministra Cármen Lúcia: “Na repartição constitucional de competências administrativas e legislativas referentes à defesa e proteção do meio ambiente se estabeleceu o ‘federalismo cooperativo ecológico’, incumbindo ao Poder Público, em todos os espaços federados, o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225 da Constituição da)”. [5] Mais recentemente, é possível, inclusive, falar de uma dimensão climática do federalismo cooperativo ou mesmo de um federalismo cooperativo climático (ADPF 708/DF e ADO 59/DF). [6]
A Lei Complementar nº 140/2011, ao regulamentar no plano infraconstitucional a competência executiva (ou material) em matéria ambiental estabelecida no artigo 24, VI, VII e VIII, da CF/1988, consagra, no seu artigo 3º, como objetivos fundamentais da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios: “proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gestão descentralizada, democrática e eficiente” (inciso I), “garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais (inciso II), “harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente (inciso III), “garantir a uniformidade da política ambiental para todo o País, respeitadas as peculiaridades regionais e locais” (inciso IV) (grifos nossos).
É fundamental, nessa linha de entendimento, uma atuação articulada entre os poderes Legislativo e Executivo no tocante à elaboração de políticas públicas em matéria ambiental e sua execução, o que, se tomarmos como parâmetro o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) delineado na Lei 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), compreende a cooperação de todas as esferas federativas com o objetivo (e dever) comum de tutelar e promover a qualidade, o equilíbrio e a segurança ambiental.
Ainda no que diz respeito à competência administrativa municipal em matéria ambiental, a CF/1988, no seu artigo 23, consagrou a competência executiva (ou material) comum em matéria ambiental, e, portanto, a tarefa — e responsabilidade solidária — de todos os entes federativos, conforme dispositivo que segue.
“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (…)
III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; (…)
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; (…)
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53/2006.)
O artigo 225 da CF/1988 estabelece, de modo complementar, um rol amplo de deveres de proteção estatais (que implicam medidas administrativas) impostos pelo artigo 225 da CF/1988, em especial no seu § 1º: “I) preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II) preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do país e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III) definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente por meio de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV) exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V) controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI) promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; e VII) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade”. A adequada compreensão da competência executiva em matéria ambiental passa, de tal sorte, por uma leitura sistemática das normas contidas nos artigos 23, III, VI e VII, e 225 da CF/1988.
Os dispositivos constitucionais sobre competência executiva comum em matéria ambiental (artigo 23, III, VI e VII) foram regulamentados no âmbito infraconstitucional por meio da Lei Complementar nº 140/2011. O regramento infraconstitucional fixa normas visando à cooperação entre os diferentes entes administrativos nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.
A referida legislação, a partir da delimitação das atribuições de cada ente administrativo (União, os estados, o Distrito Federal e os municípios), objetiva a promoção de uma gestão descentralizada das políticas ambientais, mas assegurando, ao mesmo tempo, a uniformidade entre elas por meio da cooperação entre os entes federativos. Trata-se, sem dúvida, conforme detalharemos em tópico posterior, de marco normativo com nítido intuito de racionalização do sistema de competências administrativas em matéria ambiental, as quais, até então, encontravam-se previstas em diversos atos normativos dispersos, gerando inúmeras incompatibilidades na efetivação da legislação ambiental.
A fiscalização e o controle das atividades lesivas ou potencialmente lesivas ao ambiente, em vista do marco legislativo ambiental existente, expressa-se pelo exercício do poder de polícia ambiental,76 sem dúvida um dos exemplos mais significativos do exercício da competência executiva na área ecológica. A respeito do tema, a Lei 9.605/98 (Lei dos Crimes e Infrações Administrativas Ambientais), no seu artigo 70, § 1º, estabelece que “são autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sisnama (Sistema Nacional de Meio Ambiente), designados para as atividades de fiscalização (…)”, bem como, no § 3º do mesmo dispositivo, que “a autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de corresponsabilidade”.
O “enquadramento” dos particulares (pessoas físicas e jurídicas) às normas ambientais representa atividade administrativa elementar e fundamental à proteção do ambiente, bem como expressa conteúdo normativo inerente ao poder-dever de proteção ecológica que cabe aos entes públicos, o que fica expresso de forma clara na “corresponsabilidade” do Estado prevista no § 3º do artigo 70 da Lei 9.605/98. O licenciamento ambiental e a exigência de estudo de impacto ambiental para as atividades lesivas ou potencialmente lesivas ao equilíbrio ecológico também se inserem no contexto da atividade administrativa.
A criação e estruturação adequada dos órgãos administrativas especializados na matéria ambiental, em sintonia com o Sisnama (estabelecido no artigo 6º da Lei 6.938/198177), é outra questão central para o exercício da competência executiva na esfera ambiental, conformando, sob o marco do Sisnama, todo um sistema administrativo de proteção ambiental, com o objetivo último de dar efetividade à legislação ambiental. Além da importância de uma abordagem “transversal” da proteção ambiental em todos os setores e políticas públicas, no sentido de a variável ecológica se fazer presente nos diversos setores da política governamental (por exemplo, transportes, energia, saúde, moradia, desenvolvimento urbano, economia etc.), são fundamentais o aparelhamento estatal e a adoção de políticas públicas especializadas para a área ecológica, tomando por base as áreas diferentes e políticas específicas que existem em tal matéria (florestal, proteção da fauna e da flora, recursos hídricos, biodiversidade e patrimônio genético, mudanças climáticas, educação ambiental etc.). As políticas públicas ambientais, nesse contexto, expressam a execução das leis e, portanto, estão atreladas à atividade administrativa e ao exercício da competência executiva prevista no artigo 23 da CF/1988.
Nesse contexto, a despeito da abrangência das competências municipais em matéria ambiental, um tópico passou a merecer particular destaque, nomeadamente, o das competências no que diz respeito ao processo de licenciamento ambiental, que, aliás, encontra-se na pauta do STF. Todavia, dada a falta de espaço, tal tópico será desenvolvido na próxima coluna.
_______________________________________________________________________
[1] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 857.
[2] A expressão aparece no voto do Ministro Carlos Ayres Britto lançado no julgamento da ADI 3.357/RS (Caso do Amianto).
[3] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 478.
[4] STJ, REsp 592.682/RS, 1ª T., Rel. Min. Denise Arruda, j. 06.12.2005.
[5] STF, ADI 5.475/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 20.04.2020.
[6] A respeito do tema, destaca-se a Resolução n. 3, de 3 de julho de 2024, do Conselho da Federação da Presidência da República, ao estabelecer o Compromisso para o Federalismo Climático. De acordo com o art. 2ª da normativa, ao delinear a institucionalização de uma governança climática federativa colaborativa.
O post Federalismo cooperativo ecológico e licenciamento ambiental municipal apareceu primeiro em Consultor Jurídico.