Nosso artigo de hoje direciona o foco para o Drawback Suspensão [1], especialmente para alternativas visando o cumprimento do compromisso de exportação assumido pelas empresas beneficiárias. Mudanças de cenário — retração de demanda externa, redirecionamento de produção para o mercado interno, reorganização logística entre unidades de um mesmo grupo — podem colocar em risco o cumprimento integral do compromisso de exportação assumido em um ato concessório de Drawback Suspensão. Quando o vencimento do ato se aproxima e a exportação direta pela unidade originalmente habilitada não será suficiente, a reação mais comum é tratar o descumprimento como inevitável e, a partir disso, calcular os custos para a nacionalização dos insumos.
Essa, no entanto, não é a única saída. A legislação aduaneira admite ao menos três alternativas lícitas — de gestão jurídica do próprio regime — que podem evitar ou mitigar essa inadimplência antes de se chegar ao cenário de se ter que nacionalizar os insumos com toda a carga tributária incidente. No presente texto, examinamos três possíveis alternativas, com o respectivo lastro normativo.
Antes de adentrá-las, no entanto, é importante registrar que, mesmo na hipótese de nacionalização dos insumos no prazo de 30 dias após o vencimento do prazo do ato concessório, o beneficiário poderá recolher os tributos suspensos sem multa de mora [2]. Com razão, o Poder Judiciário já pacificou o entendimento de que até o trintídio posterior ao vencimento do compromisso de exportação, não há que se falar em descumprimento de nenhuma obrigação. A entrada das mercadorias no início do regime não deve ser considerada um despacho de importação para consumo, e sim uma admissão de mercadorias sob regime suspensivo, como se dá em outros regimes aduaneiros especiais. Essa lógica está reconhecida na reforma tributária no artigo 90, §4º da LC 214/2025.
Se tal entendimento já se encontra sufragado pelo Judiciário, quanto aos tributos federais, e já é objeto inclusive da legislação de regência da CBS e do IBS, quanto ao ICMS-importação, não se tem notícias de que os Estados sigam o mesmo posicionamento. A mesma motivação adotada pelo Judiciário para afastar a mora em âmbito federal deve também ser aplicada no ICMS-importação.
Ponto de partida: o que a lei exige em caso de descumprimento
Antes de discutir alternativas, é útil fixar a régua: o que acontece se nada for feito. O artigo 37 da Portaria Secex nº 44/2020 e o artigo 18 da Portaria Conjunta Secint/RFB nº 76/2022 determinam que, não havendo cumprimento integral do compromisso de exportação, a beneficiária deve, em até 30 dias contados do fim da vigência do ato concessório, adotar uma entre cinco providências quanto às mercadorias importadas: devolução ao exterior, destruição sob controle aduaneiro, nacionalização mediante pagamento dos tributos suspensos e acréscimos legais, entrega à Fazenda Nacional, ou transferência para outro regime aduaneiro ou tributário especial.
SpaccaPrimeira alternativa: vinculação de exportações realizadas por outro estabelecimento do grupo
Uma situação possível em grupos com mais de uma planta industrial é a seguinte: o ato concessório foi concedido tendo como beneficiária indicada uma unidade (a matriz, ou uma filial específica), mas parte relevante da produção que incorpora os insumos importados é exportada por outro estabelecimento do mesmo grupo — uma filial diversa, com CNPJ próprio, ainda que compartilhando a mesma raiz. A pergunta técnica é se essas exportações, realizadas por unidade não indicada originalmente no ato, podem ser vinculadas a ele para fins de baixa do compromisso.
A resposta parte de uma constatação normativa relevante: a legislação aduaneira não trata a habilitação ao Drawback Suspensão como um atributo do estabelecimento, mas da pessoa jurídica. O artigo 12, §2º, da Lei nº 11.945/2009 condiciona a fruição do regime à existência de “pessoa jurídica habilitada” pela Secex — não de um CNPJ de estabelecimento específico —, delegando à RFB e à Secex, no §3º do mesmo artigo, a regulamentação da matéria. Essa lógica é confirmada pelo artigo 6º da Portaria Conjunta Secint/RFB nº 76/2022, segundo o qual a concessão do Drawback Suspensão se dá a requerimento da pessoa jurídica interessada, sem qualquer menção a estabelecimento determinado como titular exclusivo do benefício.
A Portaria Secex nº 44/2020, por sua vez, expressamente permite, em seu artigo 8º, que matriz e filiais de uma mesma empresa, conforme inscritas no CNPJ, operem sob um único ato concessório. A leitura conjunta desses dispositivos sustenta o entendimento de que uma filial pode usufruir dos benefícios de um ato concedido a outro estabelecimento da mesma pessoa jurídica, desde que atendidos os demais requisitos do regime — em especial a comprovação técnica de que os insumos importados foram efetivamente empregados no produto exportado, o que em geral é respaldado pelo laudo técnico apresentado no próprio pleito de concessão, quando esse já descreve a atuação conjunta dos estabelecimentos no processo produtivo.
Vale reforçar que essa vinculação não se confunde com alteração de titularidade do ato — hipótese tratada, por analogia útil, no artigo 24 da Portaria Secex nº 44/2020, para casos de sucessão legal da empresa. Não se trata de substituir o titular do ato, mas de reconhecer que o ato concedido à pessoa jurídica beneficia todos os seus estabelecimentos, matriz e filiais, sem necessidade de alteração formal prévia.
Do ponto de vista prático, a viabilidade sistêmica dessa vinculação pode ser verificada por meio de retificação da Declaração Única de Exportação (DU-E) já registrada, associando-a ao ato concessório vigente. Havendo êxito no teste, e desde que as informações constantes no ato — NCM, descrição do produto, laudo técnico do processo produtivo — sustentem o vínculo entre insumo e produto exportado, o prognóstico é favorável.
Um ponto de atenção final: a consistência documental. As notas fiscais de exportação emitidas pelo estabelecimento que efetivamente exportou devem refletir as mesmas informações da DU-E retificada, de modo que ambos os documentos amparem coerentemente a vinculação ao regime. A verdade material da operação — insumo importado, transformado, exportado — é o que sustenta a sua defesa, administrativa ou judicial, caso o vínculo, por argumentação, seja objeto de algum questionamento.
Segunda alternativa: extinção via Depósito Alfandegado Certificado
Quando a exportação física direta não é viável dentro do prazo, mas há um comprador no exterior disposto a formalizar a operação, o regime de Depósito Alfandegado Certificado (DAC) oferece uma via de exportação ficta reconhecida pela legislação aduaneira para todos os efeitos fiscais, creditícios e cambiais.
O DAC permite considerar exportada mercadoria nacional depositada em recinto alfandegado, vendida a pessoa sediada no exterior, mediante contrato de entrega em território nacional à ordem do comprador — base legal no artigo 6º do Decreto-Lei nº 2.472/1988 e no artigo 493 do Decreto nº 6.759/2009 (Regulamento Aduaneiro). Operacionalmente, o regime exige recinto alfandegado de uso público, ou instalação portuária de uso privativo misto, autorizado por ato declaratório executivo da Receita Federal, que especifica os gêneros de carga admitidos; apenas mercadorias cuja dimensão ou peso inviabilize esse armazenamento podem, excepcionalmente, ser depositadas em outro local, inclusive no estabelecimento do próprio exportador, nos termos dos artigos 3º e 4º da IN RFB nº 266/2002.
O ponto central para fins fiscais é que a mercadoria deve ser desembaraçada para exportação com base em DU-E registrada no Siscomex antes da emissão do Conhecimento de Depósito Alfandegado (CDA) pelo depositário — o que significa que, para fins aduaneiros e tributários, a exportação já se considera consumada no momento da admissão no regime, ainda que a mercadoria permaneça fisicamente no país à disposição do comprador estrangeiro. O CDA funciona como título de crédito, comprovando depósito, tradição e propriedade, podendo ser posteriormente negociado por endosso em preto, sem alteração do prazo de vigência do regime, limitado a doze meses.
Há, contudo, uma restrição relevante para quem pretende usar o DAC como via de extinção do Drawback Suspensão: o artigo 493 do Regulamento Aduaneiro limita o regime a mercadorias nacionais — assim entendidas as produzidas ou que tenham sofrido transformação substancial no Brasil, no critério do artigo 9º do Decreto-Lei nº 37/1966.
Cumpridos esses requisitos, a extinção do ato concessório de drawback pela via do DAC segue a mesma lógica de uma exportação comum: a legislação equipara ambas para fins de cumprimento do compromisso, conforme o artigo 32, V, da Portaria Secex nº 44/2020 (incluído pela Portaria Secex nº 216/2022), que reconhece a efetivação de exportação sem exigência de saída física do produto do território nacional como hipótese de adimplemento, e o artigo 12, §§2º e 3º, da Portaria Conjunta Secint/RFB nº 76/2022, que confirma a possibilidade de utilização dessa modalidade para comprovação do compromisso de exportar.
Na prática, a adoção dessa alternativa demanda planejamento prévio: verificação de recintos autorizados a operar o DAC para o gênero de carga em questão (o ato declaratório executivo de cada recinto varia quanto aos produtos admitidos), alinhamento comercial com o comprador estrangeiro quanto ao contrato de entrega no território nacional e às despesas de transporte, seguro e documentação — que ficam sob responsabilidade do comprador —, e o registro da DU-E com a indicação de situação “exportação sem saída da mercadoria do país” e da vinculação ao regime de DAC e ao ato concessório correspondente, para permitir a baixa.
Aqui também a competência tributária dos estados e DF para o ICMS – importação pode suscitar discussão paralela. É que a exportação reconhecida para todos os fins aduaneiros, tributários e cambiais no DAC, é questionada por alguns Estados. Enquanto cabe privativamente à União legislar sobre o comércio exterior (artigo 22, VIII, CF/88), cabe aos estados e DF instituir e disciplinar o ICMS-importação (artigo 155, II, CF/88). Se há legislação aduaneira regulando um regime aduaneiro especial, reconhecendo que a operação é considerada exportação para todos os efeitos, parece-nos que os Estados deveriam reconhecer a competência da União para legislar sobre o comércio exterior e dar efeitos tributários a partir de tais conceitos. Com a reforma tributária e a unificação de tratamento prevista para a CBS e o IBS, há uma expectativa de que tais conflitos cessem.
Terceira alternativa: transferência de saldos para outro ato concessório vigente
Há, contudo, uma terceira via, mais direta e pouco conhecida, e menos utilizada. Trata-se da possibilidade de transferência do saldo de mercadorias importadas, ainda não empregadas em produtos exportados, para outro ato concessório da mesma empresa, desde que permaneça vigente e disponha de saldo compatível para absorver a operação. O artigo 17 da Portaria Conjunta Secint/RFB nº 76/2022 autoriza a Secex a deferir esse pedido, observados os critérios de concessão do regime e os prazos de vigência dos atos envolvidos.
O artigo 27 da Portaria Secex nº 44/2020 detalha os requisitos técnicos dessa transferência, que se dá por meio da vinculação de adição de Declaração de Importação (DI) de um ato concessório a outro. É necessário observar: que os atos de origem e de destino estejam ambos vigentes; que a adição de DI a ser transferida tenha sido desembaraçada dentro do período de vigência do ato de destino; que a quantidade e o valor transferidos não superem o saldo disponível do respectivo subitem da NCM no ato de destino; e que os atos de origem e destino pertençam à mesma empresa — incluindo expressamente, desde a alteração promovida pela Portaria Secex nº 216/2022, a hipótese de matriz e filiais inscritas sob o mesmo CNPJ.
A viabilidade dessa alternativa depende, portanto, de uma dupla verificação prévia: temporal — se a janela de desembaraço da DI a transferir coincide com a vigência do ato de destino — e quantitativa — se há saldo disponível suficiente no subitem da NCM correspondente. Superadas essas checagens, o pedido é formalizado administrativamente perante a Secex; em caso de indeferimento ou demora incompatível com o vencimento do ato de origem, a via judicial permanece como alternativa de última instância.
O que se evita ao não partir direto para a nacionalização
Vale dimensionar o que está em jogo na escolha entre buscar uma dessas alternativas e simplesmente deixar o ato vencer sem ação. A nacionalização das mercadorias remanescentes, prevista como uma das providências do artigo 37 da Portaria Secex nº 44/2020, implica o recolhimento do Imposto de Importação, do IPI, do PIS e da Cofins, do ICMS-importação e, quando aplicável, do AFRMM — todos os tributos que estavam suspensos —, acrescidos de juros de mora e multa. A depender do volume de insumos ainda não aplicados ao produto exportado, esse impacto financeiro pode ser muito oneroso. Esse é o pano de fundo econômico que justifica dedicar esforço de análise jurídica a alternativas e soluções, no caso, à hipótese de vinculação de exportações, ao DAC ou à transferência entre atos, antes de suportar a nacionalização como caminho inevitável.
Conclusão: como escolher entre as alternativas
As três alternativas não são mutuamente excludentes, nem igualmente aplicáveis a qualquer cenário. A vinculação de exportações de outro estabelecimento do grupo é a solução mais eficiente quando o produto já exportado por essa unidade corresponde, em NCM e processo produtivo, ao previsto no ato concessório original — dispensando negociações comerciais adicionais. O DAC é particularmente útil quando existe comprador estrangeiro disposto a formalizar a aquisição do produto acabado, mas a logística de saída física não se completará a tempo — sujeito, porém, à restrição de que apenas o produto com transformação substancial no país pode ser admitido no regime. A transferência entre atos concessórios, por fim, é a rota mais direta quando o problema é de descompasso temporal ou de alocação entre unidades produtivas do mesmo grupo, e não de insuficiência real de demanda externa. Mapear essas alternativas e, eventualmente, outras aplicáveis antes do vencimento do ato concessório, e não depois de configurada a inadimplência, é essencial.
[1] As perspectivas do Drawback Suspensão merecem muita atenção. Não por outra razão já foi objeto de artigo nesta coluna escrito por Fernanda Kotzias, e foi tema de palestra de Renato Agostinho, Diretor de Operações de Comércio Exterior, no XVIII Congresso Internacional de Estudos Aduaneiros da Abead.
[2] Esse é o entendimento da 1ª Seção do STJ: EREsp 1578425/RS. Emb. Div. em Resp 2016/0018457-1. Rel. min. Sérgio Kukina, DJe 23/9/2021
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