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Ao validar a norma que impede o devedor contumaz de requerer ou prosseguir em recuperação judicial, o STF acrescenta mais um capítulo ao progressivo estreitamento do regime recuperacional brasileiro

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Ao julgar a ADI 7.943, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra dispositivo da Lei Complementar nº 225/2026, a STF entendeu pela constitucionalidade do artigo 13, inciso I, alínea “d”, da LC nº 225/2026, acompanhando o voto do relator, ministro Flávio Dino. A norma em questão impede o devedor contumaz de propor recuperação judicial ou prosseguir em processo já existente, além de admitir a convolação da recuperação em falência a pedido da Fazenda Pública.

O resultado não surpreende quando analisado à luz da evolução recente da jurisprudência do Supremo sobre a validade de normas restritivas ao exercício da atividade econômica, desde que guardadas a proporcionalidade e razoabilidade. Ainda assim, o fundamento adotado merece atenção, sobretudo pelos reflexos que ultrapassam o Direito Tributário e alcançam diretamente os princípios e a própria estrutura do sistema brasileiro de insolvência empresarial.

A controvérsia colocada perante o STF buscava saber se impedir o acesso do devedor contumaz à recuperação judicial configuraria legítima medida de regulação econômica ou mecanismo indireto de coerção para pagamento de tributos, sobretudo em função da jurisprudência da Corte que repele a sanção política pelo inadimplemento de tributos.

O voto condutor do julgamento faz distinções relevantes entre a norma inserida na LC nº 225/2026 e o simples inadimplemento fiscal. Segundo o voto, a Lei reserva o regime do devedor contumaz às hipóteses de inadimplência substancial, reiterada e injustificada. No âmbito federal, entre outros requisitos, considera-se substancial a existência de créditos tributários em situação irregular em montante igual ou superior a R$ 15 milhões e superior a 100% do patrimônio conhecido; a reiteração, por sua vez, exige a manutenção da situação irregular em determinados períodos sucessivos ou alternados.

É a partir dessa caracterização que o voto constrói a premissa de que o inadimplemento tributário seria representativo de uma estratégia econômica adotada pelo devedor contumaz, e não mera crise circunstancial. Nas palavras utilizadas pelo relator, nessas situações não haveria real intenção de pagamento, pois a inadimplência estaria incorporada a um modelo de negócios voltado a burlar credores e o Fisco, proporcionando vantagem concorrencial em relação às empresas que regularmente cumprem suas obrigações tributárias.

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É a partir dessa premissa que a questão deixa de ser tratada pelo STF exclusivamente sob a perspectiva da cobrança tributária e passa a ser analisada como tema de regulação econômica e proteção da livre concorrência. E essa é a distinção relevante do caso.

A jurisprudência histórica do Supremo repele a utilização de restrições ao exercício de direitos como instrumento indireto de cobrança tributária. É o que decorre das Súmulas 70, 323 e 547 e, posteriormente, de diferentes precedentes submetidos ao regime da repercussão geral.

O voto reconhece expressamente essa orientação, mas identifica uma evolução jurisprudencial, no sentido de a livre iniciativa não constituir direito absoluto, de modo que determinadas medidas restritivas podem ser admitidas quando submetidas aos critérios da proporcionalidade e da razoabilidade e destinadas não simplesmente à cobrança do tributo, mas à repressão de estruturas empresariais que utilizem a inadimplência sistemática como vantagem competitiva.

No julgamento agora realizado, o raciocínio do STF ingressa de forma muito mais incisiva no Direito da Insolvência, porque a consequência da contumácia não é apenas uma fiscalização mais rigorosa, a imposição de garantia ou a adoção de mecanismo adicional de cobrança, mas a retirada do acesso ao regime de recuperação judicial.

Preservação da empresa e ‘lealdade fiscal’

A forma como o voto condutor enfrentou o princípio da preservação da empresa é o ponto mais relevante para o Direito Empresarial e da Insolvência. A decisão reconhece que a recuperação judicial constitui relevante instrumento jurídico destinado à superação da crise econômico-financeira e à preservação da atividade, dos empregos e da cadeia produtiva. Reconhece igualmente que a falência produz repercussões que extrapolam o patrimônio do empresário, alcançando trabalhadores, fornecedores e credores.

A conclusão, contudo, é de que essa proteção não deve alcançar indistintamente toda atividade empresarial. A decisão destacou que o princípio da preservação da empresa deve incidir sobre unidades que operem sob a égide da boa-fé e da lealdade fiscal, circunstância que não estaria presente quando o não pagamento sistemático de tributos é incorporado ao modelo de negócios.

Sob essa ótica, a própria função social da empresa seria atingida pela conduta do devedor contumaz, pois o devedor estaria se beneficiando de uma vantagem competitiva indevida, em relação aos seus concorrentes, com o inadimplemento reiterado e sistemático de tributos.

Ocorre que a Lei nº 11.101/2005 estabelece mecanismos objetivos para determinar quais empresários podem requerer recuperação judicial e atribui aos credores papel central na avaliação da viabilidade econômica da empresa. O julgamento introduz nesse ambiente a situação fiscal qualificada do empresário como elemento apto a impedi-lo de ingressar — ou mesmo permanecer — no procedimento recuperacional.

A reestruturação das dívidas privadas, portanto, depende de uma qualificação fiscal do devedor, ao mesmo tempo em que o crédito tributário não se submete aos efeitos da recuperação judicial. Em determinadas circunstâncias, portanto, a relação tributária passa a definir se o devedor poderá ter acesso ao sistema de reorganização de suas dívidas privadas e à reestruturação de sua atividade.

Mais uma restrição ao sistema recuperacional

A discussão sobre o devedor contumaz não pode ser observada isoladamente. Nos últimos anos, diferentes alterações legislativas, interpretações jurisprudenciais, além de recomendações, resoluções e provimentos do CNJ têm progressivamente reduzido o perímetro de incidência da recuperação judicial.

De um lado, cresce a quantidade e a relevância econômica dos créditos que permanecem fora dos efeitos do processo recuperacional. Créditos tributários possuem regime próprio; créditos garantidos por propriedade fiduciária permanecem, como regra, extraconcursais; determinadas obrigações decorrentes de adiantamento a contrato de câmbio recebem tratamento específico; atos cooperativos, operações de barter e aquisição de propriedade rural estão excluídos dos efeitos do plano; além de outras hipóteses de não sujeição previstas pela legislação.

O fenômeno faz com que determinadas empresas ingressem em recuperação judicial submetendo ao plano apenas uma parcela de seu passivo, enquanto obrigações economicamente relevantes permanecem sujeitas a regimes próprios de cobrança.

A Lei Complementar nº 225/2026 avança em direção complementar ao esvaziamento do regime. Agora, não se retira apenas mais um crédito do processo; retira-se o próprio devedor.

Aquele que preencher os requisitos legais da contumácia deixa de poder requerer a recuperação judicial e, caso já esteja submetido ao procedimento, poderá ter seu prosseguimento impedido e sua recuperação convolada em falência, mediante provocação da Fazenda Pública.

O sistema passa, assim, restringe o universo de empresários que podem se utilizar o regime legal de reestruturação e, quando ele supera essa barreira, reduz o universo de obrigações efetivamente submetidas à recuperação.

É nesse ponto que o julgamento merece reflexão para além de sua constitucionalidade

As normas, legais e regulatórias, avançam para a redução da recuperação empresarial, tornando inevitável a busca por caminhos não usuais para a continuidade da atividade empresarial.

Não se nega a necessidade de tratamento rigoroso para estruturas empresariais efetivamente constituídas sobre a inadimplência tributária deliberada. Também parece razoável distinguir a empresa que, em razão de uma crise econômico-financeira, deixa circunstancialmente de pagar seus tributos daquela que transforma a inadimplência fiscal em elemento permanente de sua estratégia concorrencial.

Todavia, o Direito da Insolvência precisa observar o resultado produzido pelo conjunto de todas as exceções legais, e não cada uma delas isoladamente.

A recuperação judicial foi concebida como instrumento destinado a permitir a reorganização coletiva do passivo de uma empresa economicamente viável. Quanto maior o número de créditos excluídos de seus efeitos, menor sua capacidade de produzir uma solução efetivamente coletiva. E quanto maiores forem as restrições impostas ao próprio acesso ao procedimento, menor será sua utilidade como mecanismo institucional de superação da crise.

O sistema tem criado um paradoxo cada vez mais evidente, em especial em um momento em que o número de recuperações judiciais cresce e o instituto assume posição cada vez mais relevante na economia brasileira. A criação de sucessivas zonas de exclusão, regimes particulares e limitações que diminuem progressivamente sua capacidade de reorganizar empresas. E a LC nº 225/2026 é mais um passo nesse movimento.

A mesma legislação que restringiu mecanismos de transação tributária para determinados contribuintes passou a permitir que a Fazenda Pública requeira a convolação da recuperação em falência e, agora com a chancela do Supremo Tribunal Federal, impede que o devedor contumaz sequer utilize o processo recuperacional.

O julgamento da ADI 7.943 não encerra os problemas decorrentes da aplicação da norma, apenas traduz a constitucionalidade da norma.

Todavia, caberá aos tribunais estaduais definir, entre outras questões, os efeitos da caracterização superveniente da contumácia sobre recuperações em andamento, os limites do controle exercido pelo juízo recuperacional, as consequências em grupos empresariais compostos por sociedades com situações fiscais distintas e, sobretudo, o grau de vinculação entre a decisão administrativa e a eventual convolação em falência.

Embora essas sejam discussões que ainda chegarão aos tribunais, o problema mais amplo, entretanto, já pode ser identificado.

Individualmente, cada exceção ao regime recuperacional pode apresentar justificativa jurídica e econômica própria. Em conjunto, porém, elas produzem um sistema no qual cada vez menos créditos são efetivamente reestruturados e no qual aumentam as barreiras para que o empresário em crise tenha acesso ao mecanismo criado justamente para tentar superar essa crise.

A recuperação judicial corre o risco de permanecer formalmente fortalecida na legislação enquanto é materialmente esvaziada pelas suas exceções.

O post Devedor contumaz e o progressivo esvaziamento da recuperação judicial apareceu primeiro em Consultor Jurídico.