A análise da trajetória constitucional brasileira revela o que está em jogo quando se fala em gastos mínimos para a educação e a saúde. A vinculação de receita de impostos ao ensino nasceu na Constituição Republicana de 1934 (artigo 156), que obrigava a União e os municípios a aplicar nunca menos de 10%, e os estados e o Distrito Federal, 20%; foi suprimida pela autoritária Carta de 1937 a do Estado Novo; tendo retornado com a Constituição de 1946 (art. 169); foi novamente extinta pela Carta de 1967, a do regime militar, que só devolveria essa competência aos municípios em 1969; e ressurgindo apenas com a Emenda Calmon (EC nº 24/1983), já no crepúsculo do regime, que fixou 13% para a União e 25% para os estados, o Distrito Federal e os municípios. O padrão dispensa comentário e torna inequívoco concluir que, nas duas ocasiões em que a vinculação desapareceu do texto constitucional, foram justamente as constituições autoritárias que a suprimiram. A Constituição de 1988 conhecia essa história e fez a escolha mais ambiciosa da série, elevando o piso da União a 18% e mantendo o dos estados, do Distrito Federal e dos municípios em 25% (artigo 212), estendeu também a técnica à saúde e, com isso, retirou dos governos de ocasião o poder de decidir se escola e hospital teriam dinheiro. São os chamados mínimos constitucionais, ou pisos, valores abaixo dos quais nenhum governante pode descer.
Para a saúde, a garantia foi conquistada aos poucos, e o percurso normativo merece registro. Nasceu na Constituição de 1988, como regra provisória no artigo 55 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o ADCT; tornou-se permanente com a Emenda Constitucional nº 29, de 2000, que fixou percentuais mínimos para os três níveis da federação; foi regulamentada pela Lei Complementar nº 141, de 2012; e, em 2015, a Emenda Constitucional nº 86 redefiniu o piso federal como percentual da receita corrente líquida. De maneira que hoje, os pisos vigentes para saúde são de 15% da receita corrente líquida para a União e de, no mínimo, 12% e 15% da receita de impostos para estados e municípios, respectivamente.
Em manifesto escrito durante a tramitação da PEC do teto em 2016, subscrito por Konder Comparato, Heleno Torres, Ingo Sarlet e Élida Pinto, os pisos constitucionais sagraram-se “garantias constitucionais de custeio” e “mínimos inegociáveis”. O manifesto é justo. Atrelados à receita, os pisos crescem quando o país cresce, convertendo desenvolvimento econômico em financiamento social obrigatório, em sintonia com o dever de progressividade que o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, internalizado com estatura supralegal pelo Decreto nº 591/1992, impõe ao Estado brasileiro.
A Emenda Constitucional nº 95/2016, aprovada sob a promessa de reequilibrar as contas públicas, instituiu o chamado teto de gastos, pelo qual, por vinte exercícios, as despesas primárias da União só poderiam repetir o valor do ano anterior corrigido pela inflação, ainda que a economia crescesse e a população aumentasse. E um dispositivo discreto da emenda, o artigo 110 do ADCT, desligou os pisos de saúde e educação da receita e os congelou, em termos reais, aos valores de 2017. Sem revogar uma linha dos artigos 198 e 212, a emenda os desativou.
Efeitos vieram depressa
O levantamento do economista Francisco Funcia, consultor da Comissão de Orçamento e Financiamento do Conselho Nacional de Saúde, demonstrou que as aplicações federais em saúde, equivalentes a 15,77% da receita corrente líquida em 2017, caíram a 13,54% em 2019; houvesse sido respeitado o piso de 15%, a saúde teria contado com cerca de R$ 142,8 bilhões naquele ano, e não com os R$ 122,6 bilhões efetivamente aplicados. As projeções do Ipea, na Nota Técnica nº 28/2016, indicavam que, mantido o congelamento até 2036, o piso da saúde definharia ao equivalente a cerca de 10% da receita.
SpaccaO regime que prometia estabilidade por 20 anos precisou de remendos quase anuais, e a cronologia fala por si. A EC nº 102/2019 abriu exceção para os recursos dos leilões do pré-sal; a EC nº 106/2020 criou o orçamento de guerra da pandemia; a EC nº 108/2020 excluiu do teto a complementação da União ao Fundeb; a EC nº 109/2021 autorizou nova rodada de auxílio emergencial limitada a R$ 44 bilhões; e a EC nº 113/2021 promoveu a quarta alteração do regime em cinco anos, revogando inclusive o dispositivo que programava a revisão do teto. Em dezembro de 2022, a EC nº 126 revogou o núcleo do regime, e, de todos os artigos que a EC nº 95 acrescentara ao ADCT, sobreviveu apenas o artigo 113, justamente o que exige estimativa de impacto para a criação de despesas obrigatórias e renúncias de receita. Preservou-se, uma vez mais, a vigilância sobre o gasto social e tributário, sem que nada equivalente jamais alcançasse a despesa financeira.
O regime atual, instituído pela Lei Complementar nº 200, de 2023, o novo arcabouço fiscal, restaurou a vinculação dos pisos à receita, e isso deve ser registrado como avanço. Mas a restauração nasceu sitiada por uma tensão aritmética, já que os mínimos de saúde e educação crescem com a integralidade da arrecadação, por força dos artigos 198 e 212. A despesa total, porém, só pode crescer com 70% do crescimento real da receita, e sempre dentro de uma banda de 0,6% a 2,5% acima da inflação, calculada sobre o próprio limite de despesas do ano anterior (artigo 5º da LC nº 200/2023). Basta enunciar as duas regras lado a lado para perceber o estrangulamento embutido no desenho. A cada ano de crescimento, os pisos, que acompanham 100% da receita, avançam mais rápido que o limite total, que acompanha 70% dela; o restante do orçamento é comprimido, e a pressão resultante desagua, a cada ciclo, em propostas de desvinculação dos mínimos.
A trajetória recente confirma a instabilidade. Já em dezembro de 2024, a Lei Complementar nº 211 endureceu o regime com gatilhos para o caso de déficit; em dezembro de 2025, a Lei Complementar nº 223 o flexibilizou, permitindo que determinadas despesas de saúde e educação sejam contabilizadas fora dos limites e também fora dos mínimos, técnica que preserva a aparência das vinculações enquanto lhes subtrai substância.
E o que o país recebeu em troca de uma década de aperto? A promessa central, de que o sacrifício do gasto social sanearia as contas públicas, não se cumpriu. O estudo coletivo Austeridade e Retrocesso demonstrou, já em 2016, que a deterioração das contas públicas decorreu principalmente da queda de arrecadação provocada pela recessão e do peso dos juros altos, e não de uma expansão descontrolada da despesa social. O mesmo estudo documentou o resultado dois anos depois e as previsões de deterioração haviam se confirmado, com aprofundamento das desigualdades e piora dos indicadores sociais. No plano social, o Brasil, que saíra do Mapa da Fome da ONU em 2014, retornou a ele em plena vigência do teto de gastos. No plano institucional, a comissão nacional da Agenda 2030, criada em 2016, foi extinta por decreto em 2019, e o plano plurianual 2020-2023 silenciou sobre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, retomados apenas com a nova comissão de 2023 e com o plano 2024-2027, por exigência expressa de lei.
A reviravolta recente oferece o contraste que faltava ao debate
Recompostos os pisos pela regra do arcabouço e retomada a agenda do desenvolvimento, os indicadores voltaram a responder. Em 2025, o relatório mundial da FAO registrou a nova saída do Brasil do Mapa da Fome. Insofismável, portanto, constatar que o orçamento social comprimido reverberou em fome em ascensão, e o recomposto, em fome em queda.
Nessa linha, contra o teto de gastos foram propostas sete Ações Diretas de Inconstitucionalidade, e nenhuma chegou a ser julgada no mérito. Revogado o regime em 2022, todas foram extintas por perda de objeto, e a mais profunda reforma da Constituição Financeira desde 1988 saiu de cena sem exame de fundo, marcando um precedente institucional preocupante.
O momento, ademais, acrescenta urgência à reflexão, já que se reabrem as promessas de um novo ajuste fiscal, e a história aqui recontada oferece o critério para julgá-las. Qualquer proposta séria de revisão das contas públicas deverá enfrentar, enfim, o que nenhuma enfrentou até hoje, ou seja, a despesa financeira sem teto, meta ou piso, e o emaranhado de renúncias tributárias concedidas sem avaliação de resultado. Se, em vez disso, o próximo governo repetir o roteiro conhecido e mirar primeiro nos mínimos de saúde e educação, não estará inovando; estará reeditando a década que devolveu o país ao Mapa da Fome. Regras fiscais são necessárias em qualquer democracia madura. O que a experiência brasileira ensina é que a pergunta decisiva nunca foi se deve haver ajuste, e sim quem paga por ele.
Referências
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