Blog

O ano da ‘gratuidade’

Se eu tivesse de eleger os três grandes temas do processo civil brasileiro em 2026, a gratuidade da justiça estaria entre eles. Não porque tenha sido resolvida, mas porque foi o ano em que todos resolveram mexer nela ao mesmo tempo.

Em março, o Superior Tribunal de Justiça publicou o acórdão do Tema 1.178. Em junho, o Senado aprovou o substitutivo ao PL 2.239/2022, que retornou à Câmara; ali também foi apresentado, no mesmo mês, o PL 3.355/2026, com a proposta de inserir no Código de Processo Civil uma presunção de insuficiência para os isentos do imposto de renda. Em 3 de setembro, o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento da ADC 80. No dia seguinte, foi sancionada a Lei 15.498/2026, que, no bojo da atualização das custas da Justiça Federal, inseriu na Lei 9.289/1996 uma presunção de insuficiência de recursos própria.

Escrevi sobre o tema nesta revista em abril, quando a ADC 80 ainda estava em julgamento, e voltei a ele em agosto, ao tratar dos problemas do PL 2.239/2022. Este texto fecha esse ciclo. E o fecha sem uma previsão, porque, honestamente, não consigo oferecê-la. O que consigo é explicar por que ela se tornou impossível.

Juízes, legisladores e professores

No ano acadêmico de 1984-1985, R. C. van Caenegem proferiu em Cambridge as conferências que dariam origem a Judges, Legislators and Professors, publicado em 1987 e traduzido entre nós como Juízes, legisladores e professores. A tese é simples de enunciar e difícil de esquecer: a história do direito europeu pode ser lida, em larga medida, como uma disputa de poder sobre quem controla o direito. Na Inglaterra, prevaleceram os juízes. Na França revolucionária, os legisladores. No direito romano medieval e moderno, os professores.

Van Caenegem não afirmava que cada tradição tivesse um único autor do direito. Sempre houve alguma jurisprudência, alguma lei e alguma doutrina. O que ele mostrava é que, em certos períodos, um desses grupos prevalece com tal nitidez que passa a ser o criador essencial do direito. A conexão com a teoria tradicional das fontes é evidente, mas a pergunta muda de lugar: não mais o que é fonte do Direito, e sim quem, concretamente, o produz.

Spacca

A gratuidade da justiça no Brasil de 2026 é um caso singular dessa disputa, porque nela ninguém prevalece. Os três personagens de Van Caenegem estão em cena, cada um escrevendo a sua versão da regra, e nenhum lendo a dos outros.

O que o Supremo fez

O dispositivo da ADC 80 é mais ambicioso do que as manchetes sugeriram. O STF declarou inconstitucional a expressão que vinculava a presunção celetista a 40% do teto do Regime Geral de Previdência Social. Em seu lugar, fixou presunção relativa de insuficiência para quem recebe salário de até R$ 5.000, valor extraído da Lei 15.270/2025 e atualizável pela tabela do imposto de renda ou, na falta dela, pelo IPCA. Exigiu prova in concreto acima desse patamar, admitiu o indeferimento mesmo abaixo dele e atribuiu a quem pede o benefício o ônus de comprovar a própria renda ou a insuficiência.

Até aqui, o Supremo trabalhou sobre o texto da CLT, com declaração parcial de inconstitucionalidade e interpretação conforme. O passo seguinte é de outra natureza. O tribunal declarou a inconstitucionalidade por omissão parcial do artigo 790, §§ 3º e 4º, da CLT, por entender que a existência de critério objetivo apenas na Justiça do Trabalho feria a isonomia. Como solução provisória, estendeu a disciplina celetista a todos os ramos do Judiciário, até ulterior adequação legislativa, ressalvado apenas o primeiro grau dos Juizados Especiais. Declarou inconstitucional a Súmula 463, I, do TST. E determinou ao STJ e ao TST que revisem suas jurisprudências, inclusive as firmadas sob o regime dos repetitivos.

Os efeitos são ex nunc. A ata do julgamento foi publicada em 16 de setembro de 2026, e apenas os processos ajuizados a partir dessa data se submetem ao novo regime. Os demais seguem sob as regras anteriores. Temos, portanto, dois regimes de gratuidade convivendo lado a lado, e assim será por anos.

Vale refazer o percurso. Uma ação declaratória sobre dois parágrafos da CLT terminou por redesenhar, na prática e para quase todo o Judiciário, o regime dos artigos 98 a 102 do CPC, sem declarar inconstitucional uma única linha do Código. O artigo 99, § 3º, continua vigente, presumindo verdadeira a alegação de insuficiência deduzida por pessoa natural. Apenas deixou de significar, por inteiro, o que diz.

Sustento, com o respeito que a corte merece, que a decisão é extremamente problemática. Não porque a preocupação com o uso abusivo da gratuidade seja infundada; ela não é, e quem advoga sabe disso. O problema está no método. O Supremo resolveu uma disfunção da Justiça do Trabalho exportando a sua solução para um sistema construído sobre a premissa oposta, e o fez sob a forma de uma solução provisória que, na prática, funciona como lei. Na linguagem de Van Caenegem, o juiz assumiu o lugar do legislador, com os instrumentos de quem julga e sem o debate de quem legisla.

Duas cortes, duas premissas

Em setembro de 2025, a Corte Especial do STJ fixou no Tema 1.178 que é vedado o uso de critérios objetivos para o indeferimento imediato da gratuidade requerida por pessoa natural. Havendo nos autos elementos aptos a afastar a presunção, o juiz deve intimar o requerente para comprovar sua condição, indicando de modo preciso as razões, nos termos do artigo 99, § 2º, do CPC. Cumprida a diligência, parâmetros objetivos só podem ser usados em caráter suplementar, jamais como fundamento exclusivo da negativa.

Menos de um ano depois, o Supremo fez do parâmetro objetivo o eixo do sistema. No Tema 1.178, a renda é um dado auxiliar; na ADC 80, é o critério que distribui o ônus da prova. O STJ dizia que renda não basta para negar. O STF passou a dizer que renda até R$ 5 mil basta para presumir e que, acima disso, exige-se prova.

O conflito não ficou implícito. O item (viii) do dispositivo, já mencionado, alcança o Tema 1.178 e o Tema 21 do incidente de recursos repetitivos do TST, julgado em dezembro de 2024. Há algo de desconcertante em ver uma corte superior receber, no dispositivo de uma ação de controle concentrado sobre a CLT, a ordem de revisar um precedente que interpretava o CPC e que não era objeto da ação.

Ainda assim, a revisão tem limites, e foi o próprio Supremo quem os traçou. O item (v) do dispositivo remete expressamente ao artigo 99, § 2º, do CPC para autorizar o magistrado a exigir documentação. É o mesmo dispositivo em que se apoia o segundo item do Tema 1.178. O STF pode ordenar a revisão de uma jurisprudência; não revogou a regra legal que a sustenta. Daí a leitura que já sustentei e mantenho: o critério material mudou, mas a garantia procedimental sobrevive. Acima de R$ 5 mil, o juiz pode exigir prova. Não pode indeferir de plano, sem intimar a parte e sem dizer por quê.

Com todos os seus limites, o Tema 1.178 continua sendo a leitura mais fiel ao Código de que dispomos. Se a revisão determinada pelo Supremo for além do critério material e alcançar a garantia procedimental, o STJ esvaziará por precedente uma regra que o legislador escreveu. E o paradoxo terá dado uma volta completa.

O legislador, em várias vozes

Ao legislador, o Supremo reservou a palavra final: a tese vale até ulterior adequação legislativa. O problema é que o legislador já estava falando, e em várias vozes.

No dia seguinte ao julgamento, foi sancionada a Lei 15.498/2026. Seu objeto declarado é a atualização das custas da Justiça Federal e do STJ, com a criação de fundos especiais. Mas o artigo 2º acrescentou ao artigo 1º da Lei 9.289/1996 três parágrafos dedicados à gratuidade, os §§ 6º a 8º. O § 6º presume, “para fins do disposto no art. 98” do CPC, a insuficiência de recursos da pessoa natural que, comprovadamente, tenha rendimentos tributáveis na faixa de redução máxima do imposto de renda. O § 7º exige de quem está acima dessa faixa a demonstração da efetiva insuficiência. O § 8º declara relativa à presunção, “admitida prova em contrário, a ser produzida pela parte adversa”.

Compare-se com a ADC 80. O Supremo fala em salário; a lei, em rendimentos tributáveis. Ambos exigem que o requerente comprove a renda, mas divergem sobre o afastamento da presunção: o Supremo permite que o próprio juiz a afaste diante de patrimônio ou renda familiar incompatíveis e exija documentação adicional do requerente, enquanto a lei atribui a prova em contrário à parte adversa. Dois comandos sobre o mesmo tema, com um dia de diferença, que não adotam sequer o mesmo vocabulário. E o segundo está alojado numa lei de custas da Justiça Federal, mas remete a um artigo do CPC que rege toda a jurisdição civil, o que deixa em aberto o seu alcance.

Enquanto isso, o PL 2.239/2022 aguarda nova deliberação da Câmara. O substitutivo aprovado pelo Senado trabalha com outra arquitetura: critérios alternativos de acesso e um conceito próprio de renda líquida, que desconta contribuição previdenciária, imposto de renda, pensão alimentícia, determinadas despesas com saúde e a aquisição de imóvel em programa habitacional. Já expus nesta revista por que esse projeto não me parece a melhor resposta e não repito aqui os argumentos. Basta registrar que ele não conversa com o parâmetro do STF nem com o da Lei 15.498. E o PL 3.355/2026 propõe, ainda, levar ao CPC uma presunção para os isentos do imposto de renda.

Na linguagem de Van Caenegem, o legislador não está ausente; está disperso. Legisla sobre gratuidade dentro de uma lei de custas, mantém em tramitação um projeto que reescreve o CPC e outro que o reescreveria de novo, enquanto o Supremo lhe devolve uma palavra que ele já estava usando.

E os professores? Também estiveram aqui. O CPC de 2015 nasceu de anteprojeto elaborado por uma comissão de juristas, em boa parte professores de processo civil, instituída pelo Senado em 2009, e foi esse Código que, ao trazer para os artigos 98 a 102 a disciplina da gratuidade e revogar boa parte da Lei 1.060/1950, consolidou o modelo da declaração presumida verdadeira, contestável e sujeita a controle judicial motivado. Era uma arquitetura. Pode-se discordar dela. O que não se pode é desmontá-la peça por peça, por vias diferentes, sem que ninguém assuma a responsabilidade de propor outra.

O quebra-cabeça mal recortado

Quem já montou um quebra-cabeça sabe o que acontece quando se força uma peça no lugar errado. Ela até entra, mas deforma as vizinhas, e o desenho deixa de fazer sentido. Quando as próprias peças vêm mal recortadas, o problema deixa de ser de quem monta. É essa a imagem que me ocorre diante do sistema de gratuidade que temos hoje.

Faça-se a pergunta mais simples possível. Uma pessoa natural que ganha R$ 4 mil por mês requer a gratuidade numa ação ajuizada hoje. Pela ADC 80, goza de presunção relativa, mas deve comprovar a renda, e o próprio juiz pode afastar a presunção diante de patrimônio ou renda familiar incompatíveis. Se a ação tramitar na Justiça Federal, a Lei 15.498 diz que a prova em contrário cabe à parte adversa. Se ganhar R$ 6 mil, o artigo 99, § 3º, do CPC diz que sua declaração se presume verdadeira, e o STF diz que ela deve provar a insuficiência in concreto. O Tema 1.178 diz que o juiz não pode indeferir de plano com base em critério objetivo, mas o Supremo mandou revisá-lo. Se a ação tiver sido proposta até 15 de setembro, a ADC 80 sequer se aplica, e vale o regime anterior. E, na Justiça do Trabalho, resta saber qual renda se mede: a do contrato que se discute ou a do desempregado que hoje litiga.

Nada disso é teórico. Na prática forense destas primeiras semanas, o que se observa é a convivência desordenada de regimes: juízos que seguem aplicando a lógica anterior, outros que leem a ADC 80 à luz do Tema 1.178 e outros que a leem como sua superação integral. Goste-se ou não da decisão do Supremo, ela vincula. E o que se tem até aqui é uma vinculação sem uniformidade.

O efeito estrutural é o que mais me preocupa. Ao criar um critério objetivo com exceções subjetivas nas duas direções, o sistema multiplicou os pontos de atrito. O réu ganhou incentivo para impugnar sistematicamente o benefício, na forma do artigo 100 do CPC, e cada indeferimento ou revogação abre agravo de instrumento, nos termos dos artigos 101 e 1.015, V. Instala-se um sublitígio sobre quem paga o litígio, enxertado na frente de cada processo. O Judiciário passa a gastar tempo decidindo sobre o custo de si mesmo. A litigiosidade não diminui; muda de lugar, do mérito para o acesso.

E permanece intocado o problema conceitual que apontei em abril: renda não é sinônimo de capacidade de suportar custas, porque custas são calculadas sobre o valor da causa. As novas tabelas da Justiça Federal, que vigorarão a partir de 2027, fixam em 3% do valor da causa as custas das ações cíveis acima de R$ 100 mil, com teto de R$ 107.332,80. Numa causa de R$ 3 milhões, são R$ 90 mil, o equivalente a quinze meses de renda de quem ganha R$ 6 mil. O critério de renda é unidimensional para um problema que tem duas dimensões. O CPC já oferecia a saída, na gratuidade parcial do artigo 98, § 5º, e no parcelamento do § 6º. São dispositivos vigentes, intocados pela ADC 80 e historicamente subutilizados. Para a faixa acima dos R$ 5 mil, tornam-se o instrumento natural, e a resposta técnica deixa de ser o pedido de tudo ou nada.

Sem previsão, com uma certeza

Encerro este ciclo sem a previsão que costuma fechar textos como este. Se me perguntarem como será analisado um pedido de gratuidade daqui em diante, não sei responder, e desconfio de quem saiba.

Sei dizer o que penso de cada peça. O PL 2.239/2022 não me parece a melhor resposta. O Tema 1.178, apesar de seus problemas, segue sendo a leitura mais alinhada ao Código. E a ADC 80 é, a meu ver, um problema: tratou como impasse nacional uma disfunção localizada, e estendeu a todo o sistema regras pensadas para um único ramo, sem medir com o mesmo cuidado o que isso faria com o processo civil. Os Juizados ficaram de fora, é verdade, mas ali o litigante é outro e a regra de acesso também.

O resultado é que um tema já sensível, e já maltratado, ficou ainda mais vulnerável. Formou-se uma bola de neve cuja dimensão ninguém consegue estimar. O ano de 2026 não resolveu a gratuidade. Foi o ano em que as ondas quebraram e o sistema virou a chave para um modelo mais complexo, que conserva os velhos vícios — a desconfiança difusa, a exigência de documentos que a lei não pede, o indeferimento pouco motivado — e acrescenta novos: a renda como régua única, a multiplicação de fontes, o sublitígio sobre o acesso.

Van Caenegem mostrou que a disputa entre juízes, legisladores e professores pelo controle do direito é antiga e, em certa medida, inevitável. O que ele não precisou descrever foi um sistema em que os três falam ao mesmo tempo e ninguém escuta. Nesse sistema, a única certeza é que quem paga a conta não é nenhum dos três. É quem está do lado de fora do tribunal, com a petição na mão, sem saber se poderá entrar.

O post ADC 80: juízes, legisladores e o quebra-cabeça da gratuidade apareceu primeiro em Consultor Jurídico.