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A neutralidade virou uma das palavras de ordem da reforma tributária sobre o consumo. É fácil compreender o apelo da ideia. Depois de décadas de cumulatividade, guerra fiscal, benefícios setoriais e distorções capazes de influenciar a organização das empresas e a localização dos investimentos, um sistema que prometa interferir menos nas decisões econômicas parece naturalmente superior.

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O problema começa quando a neutralidade deixa de ser uma técnica útil e passa a funcionar como um fetiche: uma determinada preferência política sobre o papel do Estado e dos tributos é apresentada como se fosse mera exigência técnica, acima de controvérsias e escolhas democráticas.

É preciso separar as coisas. Em um imposto sobre valor agregado, a neutralidade tem funções importantes. A não cumulatividade evita que a carga dependa do número de etapas da cadeia produtiva. A tributação no destino reduz incentivos artificiais à localização das atividades. E a contenção de benefícios sem fundamento pode proteger a concorrência. Nada disso está em discussão.

Mas daí não decorre que o melhor tributo seja sempre aquele que menos interfere nas escolhas privadas. A Constituição nunca adotou essa premissa. O sistema tributário não existe apenas para arrecadar. Também pode estimular e desestimular comportamentos, corrigir externalidades, proteger o meio ambiente e a saúde, reduzir desigualdades e promover finalidades econômicas e sociais.

Luís Eduardo Schoueri construiu sua teoria das normas tributárias indutoras justamente a partir do afastamento do dogma da neutralidade da tributação. O tributo pode servir como instrumento de intervenção sobre o domínio econômico sem perder sua natureza tributária. Em vez de ordenar ou proibir diretamente uma conduta, o Estado altera os custos das alternativas disponíveis e influencia a decisão do agente econômico.

Problema da neutralidade

A advertência é antiga. Aliomar Baleeiro já observava que as chamadas finanças neutras, que pretendem deixar a estrutura social como a encontraram, também são políticas. Preservar o existente não é deixar de escolher. É escolher o existente.

Essa é a chave para compreender o problema da neutralidade. Neutralidade em relação a quê? Um sistema pode ser neutro quanto à forma societária e não ser neutro entre consumo e poupança. Pode tratar igualmente as cadeias produtivas e, ao mesmo tempo, distribuir de forma profundamente desigual o sacrifício tributário entre ricos e pobres. Pode uniformizar alíquotas e ignorar diferenças ambientais, sanitárias ou sociais relevantes.

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Há ainda um pressuposto mais profundo nessa discussão: a ideia de que existiria um mercado anterior ao tributo, cuja alocação natural de recursos deveria ser preservada pelo sistema fiscal. Essa imagem é enganosa. Mercados não existem fora do direito. Propriedade, contratos, sociedades, moeda, concorrência e responsabilidade são instituições jurídicas que moldam previamente as escolhas econômicas. O tributo integra esse ambiente institucional; não chega depois para perturbar uma ordem espontânea e juridicamente neutra.

A tensão aparece dentro da própria Emenda Constitucional 132. De um lado, o novo artigo 156-A determina que o IBS seja informado pelo princípio da neutralidade, regra também projetada sobre a CBS. De outro, a mesma reforma introduziu a defesa do meio ambiente entre os princípios do Sistema Tributário Nacional e criou o Imposto Seletivo para onerar bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.

Não há como conciliar esses comandos, se neutralidade significar indiferença estatal diante dos efeitos econômicos da tributação. O Imposto Seletivo existe precisamente para alterar preços relativos e desestimular determinados consumos. A tributação ambiental pretende modificar comportamentos. O mesmo vale, em outras hipóteses, para medidas destinadas à redução de desigualdades regionais ou à tutela da saúde pública.

Correção de uma distorção de mercado

Humberto Ávila oferece uma leitura rigorosa da neutralidade ao afirmar que seu núcleo envolve evitar que o tributo altere decisões tomadas no livre exercício da atividade econômica. A partir daí, utiliza o conceito para delimitar o campo de incidência do IBS e da CBS. O resultado interpretativo é defensável. A divergência está em transformar essa formulação em uma presunção mais ampla de não intervenção.

O próprio sistema constitucional impede essa generalização. A neutralidade pode orientar o desenho ordinário do IVA e combater distorções sem fundamento. Mas não pode se converter em superprincípio capaz de bloquear diferenciações que a própria Constituição autoriza ou exige.

A tributação ambiental mostra por que isso importa. Se um produto transfere à sociedade custos ambientais que não aparecem no seu preço, tratá-lo exatamente como um produto menos poluente não é necessariamente neutro. Pode significar apenas preservar a externalização desses custos. A diferenciação tributária, nesse caso, pode corrigir uma distorção do mercado, e não criá-la.

O mesmo raciocínio vale para a regressividade. A alíquota uniforme não distribui igualmente o sacrifício tributário. Famílias de menor renda comprometem parcela maior de seus recursos com consumo. A própria EC 132 reconheceu o problema ao determinar que as alterações na legislação tributária busquem atenuar os efeitos regressivos. Cashback, reduções de alíquota e outros mecanismos são respostas políticas e jurídicas a esse comando.

Finalidade da interferência na economia

Isso não significa dar carta branca à extrafiscalidade. Benefícios podem ser capturados por setores organizados. Finalidades ambientais ou sociais podem ser usadas como pretexto para arrecadar mais ou favorecer grupos específicos. A crítica à neutralidade não dispensa controle; ao contrário, exige um controle mais transparente.

A pergunta correta não é se a norma interfere na economia. Toda tributação relevante interfere. A pergunta é outra: qual finalidade constitucional justifica essa interferência? O critério de diferenciação guarda relação com essa finalidade? A medida é adequada, necessária e proporcional? Há privilégio ou discriminação injustificável?

Esses parâmetros já estão disponíveis na Constituição. Igualdade, capacidade contributiva, proporcionalidade, livre concorrência, proteção ambiental e redução das desigualdades oferecem critérios muito mais densos do que a invocação abstrata da neutralidade.

Quais intervenções são aceitáveis

O fetiche da neutralidade surge quando uma escolha política por menor intervenção é retirada do debate público e apresentada como simples conclusão da técnica tributária. O risco é empobrecer justamente a discussão que a reforma deveria ampliar: para que serve o sistema tributário e quais objetivos constitucionais ele pode legitimamente perseguir?

Neutralidade não é o contrário da intervenção. É apenas uma determinada maneira de selecionar quais intervenções serão consideradas aceitáveis e quais serão chamadas de distorções. Retirada do pedestal, ela pode ser um critério útil. Transformada em fetiche, deixa de esclarecer e passa a ocultar as escolhas que realmente estão em jogo.

O post Reforma tributária: neutralidade deixa de ser técnica e vira fetiche apareceu primeiro em Consultor Jurídico.