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A aprovação, por unanimidade, pelo plenário do Tribunal de Contas da União da solução consensual que converte penas de suspensão e interdição de atividades de frigoríficos e laticínios em multas pecuniárias (TC 018.417/2025-6) não representa apenas o encerramento de um passivo de mais de 1.400 processos administrativos e judiciais que ameaçavam agroindústrias.

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Representa a consagração, na prática decisória do controle externo, de teses constitucionais e de análise econômica do direito cuja densidade teórica merece exame detido. O desfecho deste caso sinaliza uma mudança de paradigma na administração pública federal, onde a eficiência e a preservação do valor econômico deixam de ser conceitos abstratos para se tornarem vetores de legalidade.

Passivo herdado da pandemia

O impasse remonta ao período da pandemia de Covid-19, quando a fiscalização agropecuária federal suspendeu temporariamente a execução de sanções de suspensão e interdição de estabelecimentos, conforme o Despacho SDA nº 1.155/2021.

O estoque acumulado — totalizando 1.446 processos, 1.726 infrações e 12.747 dias de paralisação — passou a ameaçar a continuidade operacional do setor, com um passivo judicial superior a R$ 183 milhões e risco concreto de desabastecimento e perda de competitividade exportadora.

Provocado pelo Ministério da Agricultura e Pecuária, o TCU instaurou a Comissão de Solução Consensual, nos termos da IN-TCU nº 91/2022, no âmbito da qual coube às entidades do setor, entre elas a ABIEC, apresentar e defender as teses que reconciliassem a legalidade sancionatória com a preservação da atividade econômica.

Pilar constitucional: proporcionalidade e segurança jurídica

A suspensão de atividades de estabelecimento produtor de alimentos é medida de máxima gravidade, que pressupõe risco iminente e inequívoco à saúde pública. Quando a conduta imputada não guarda correspondência com esse grau de risco, a sanção máxima viola frontalmente os postulados da proporcionalidade e da razoabilidade, corolários do devido processo legal substantivo.

Sustentou-se, ademais, a violação à segurança jurídica, uma vez que a aplicação retroativa de interpretações mais gravosas sobre fatos ocorridos em contexto excepcional desrespeita a confiança legítima do administrado. A livre iniciativa, a função social da propriedade e o direito ao exercício de atividade econômica lícita, previstos nos arts. 37 e 170 da Constituição Federal, restariam esvaziados por uma sanção que equivaleria, na prática, à pena de morte empresarial para infrações de natureza meramente administrativa.

Nesse cenário, o artigo 20 da Lindb (Lei nº 13.655/2018) erigiu-se como o vetor normativo central da discussão. O dispositivo impõe que a autoridade pública considere as consequências práticas de suas decisões, vedando o decisionismo abstrato e descontextualizado. A conversão das sanções em multas não configurou ato de leniência, mas sim a estrita observância de uma análise consequencialista que o próprio ordenamento jurídico impõe ao gestor e ao julgador. A decisão administrativa deve buscar o resultado que minimize o dano social total, preservando a integridade do sistema regulatório sem aniquilar o agente econômico.

Núcleo teórico: quatro fundamentos de análise econômica do direito

A contribuição mais original da tese reside na aplicação rigorosa da análise econômica do direito à dosimetria sancionatória. Pelo Teorema de Coase, quando os custos de transação são elevados, a negociação direta é o mecanismo mais eficiente de resolução de conflitos. O litígio judicial prolongado impunha custos estimados em R$ 1,9 bilhão ao ano, enquanto a via consensual reduziu esse custo para R$ 15.648,52 por infração — uma economia superior a 99,99%, com a antecipação da resolução definitiva em até cinco anos.

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Pela eficiência de Kaldor-Hicks, a penalidade deve ser suficiente para induzir conformidade sem impor um ônus desproporcional que supere o benefício social da regulação. O teto estabelecido de R$ 15.648,52 (25 BTNs) representa o ponto de equilíbrio onde o custo esperado da sanção supera o benefício privado da não conformidade, tornando o compliance a estratégia economicamente dominante.

Complementarmente, o equilíbrio de Nash demonstra que um sistema sancionador previsível e escalonado induz à cooperação. O “gradiente de incentivos” criado pela solução consensual transforma o contencioso, tradicionalmente um jogo de soma zero, em uma interação cooperativa de soma positiva. Por fim, a eficiência de Pareto é atingida na medida em que o Estado garante arrecadação imediata, o regulado obtém segurança jurídica e a sociedade preserva a oferta de alimentos e o emprego.

Impacto econômico quantificado

A análise de vantajosidade da solução consensual foi sustentada por dados empíricos irrefutáveis. A execução concentrada das sanções de suspensão geraria perdas de produção estimadas em R$ 35,3 bilhões e uma erosão na arrecadação tributária de R$ 5,4 bilhões. A paralisação de uma única planta de abate bovino por apenas um dia afetaria diretamente 1.100 postos de trabalho e causaria perdas tributárias diárias entre R$ 888 mil e R$ 928 mil.

Estavam em risco 600 mil empregos diretos no setor de carnes e 4 milhões na cadeia de proteína animal, além de US$ 12 bilhões em exportações anuais. O acordo homologado, em sentido oposto, assegura ao Erário a arrecadação imediata de aproximadamente R$ 32,28 milhões e elimina o risco de condenações em honorários sucumbenciais estimados entre R$ 22 e 44 milhões.

Conclusão

A decisão do TCU é inédita por sua arquitetura institucional. Ela reconhece que a multa pecuniária, quando calibrada por critérios de gravidade e porte, constitui instrumento sancionatório mais eficiente e proporcional do que a suspensão de atividades, desde que a conduta não envolva risco sanitário iminente.

Ao homologar este acordo, o Tribunal reconcilia valores frequentemente tratados como antagônicos: a efetividade da fiscalização, a proporcionalidade da sanção e a eficiência econômica. Moderniza-se, assim, a dogmática da sanção administrativa, sinalizando que a regulação deve servir à proteção de bens jurídicos sem se tornar um entrave irracional ao desenvolvimento. A solução consensual não é um salvo-conduto; é inteligência regulatória aplicada ao interesse público.

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Notas e referências

LINDB: Lei nº 13.655/2018, arts. 20 a 26. Estabelece a obrigatoriedade de análise das consequências práticas da decisão administrativa e incentiva o consensualismo.

Normativas TCU: IN-TCU nº 91/2022 e IN-TCU nº 101/2025. Disciplinam o procedimento de solução consensual e a atuação da SecexConsenso.

Legislação de Acordos: Lei nº 9.469/1997, art. 1º, §4º; Decreto nº 10.201/2020, art. 2º, §1º; e Lei nº 9.784/1999, arts. 2º e 29.

Defesa Agropecuária: Lei nº 14.515/2022 (Lei do Autocontrole), que institui novo regime sancionador focado em risco e conformidade.

Precedentes de Consenso: TCU, Acórdão 1.593/2023 (Rodovias); Acórdão 1.130/2023 (Setor Elétrico); Acórdão 2.283/2024 (Aeroportos).

Jurisprudência: STJ, REsp 2.204.700. Aplicação do princípio tempus regit actum em penalidades administrativas.

Doutrina Econômica: COASE, Ronald. The Problem of Social Cost (1960); NASH, John. Non-Cooperative Games (1951); CALABRESI, Guido. The Costs of Accidents (1970).

O post TCU homologa conversão de sanções agropecuárias em multas e sinaliza novo paradigma apareceu primeiro em Consultor Jurídico.