O acaso nas pesquisas acadêmicas faz com que, não se encontrando o que se busca, venham a ser encontradas novas descobertas, não pensadas inicialmente, mas que se evidenciam de enorme valor.
SpaccaPesquisava sobre um determinado aspecto da história do direito administrativo pátrio, sem sucesso. No entanto, deparei-me com artigo de Eduardo Gualazzi, no qual enumerava o estado da arte do estudo da disciplina no Brasil. A curiosidade me fez com que, ao folheá-lo, descortinasse a passagem seguinte:
“2. Recife. A Faculdade de Direito do Recife (primitivamente em Olinda), fundada com a de São Paulo em 1827, apresentou modesta produção, em direito administrativo. Entretanto, assumiu especial relevo a obra do Prof. Luís Delgado.” [1]
Em nota de rodapé, reporta-se, no acervo do jurista pernambucano, ao “Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro” (1970). Em que pese à omissão ao trabalho precursor de Vicente Pereira do Rego, seguido pelo de José Hygino, revela-se de indiscutível justiça a observação do mestre paulista. [2]
Nascido em 1906, Luiz Maria de Souza Delgado foi um professor de muitas cátedras. Plural, indiscutivelmente. Formado pela Faculdade de Direito do Recife em 1926, em turma na qual obteve a láurea, concluiu o seu doutoramento em 1934, sendo nomeado lente substituto de sua Alma Mater em 1938 e, em 1942, alçou à cátedra de Direito Administrativo, após obter o primeiro lugar em concurso.
A sua sólida formação humanística contribuiu para que, igualmente, viesse a se tornar catedrático de Filosofia Geral na Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras da Universidade Federal de Pernambuco, bem assim de Sociologia Geral na Faculdade de Filosofia do Recife (Fafire) e de Filosofia do Direito da Universidade Católica de Pernambuco.
Da sua vasta quanto variada obra [3], é de se destacar, como já antevisto, o “Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro”, de 1970. Trata-se de uma primeira parte, introdutória, sendo o desígnio que fosse acrescida de mais outras duas, dedicadas aos servidores públicos e responsabilidade da Administração e à organização administrativa brasileira, projeto inviabilizado com seu falecimento em 1974.
Lembra-nos o autor que “a administração aparece como uma atividade de certo modo secundária, o que transparece de sua própria etimologia: ad-ministrare, servir para, ser meio para chegar a um fim” [4]. Desvela, assim, a quintessência da função administrativa, projetando-a para o futuro.
Sobre a divisão de funções estatais, traz-nos Luiz Delgado uma visão singular, realista:
“Com efeito, a separação dos Poderes é uma conquista do pensamento político. Politicamente, separaram-se os Poderes Legislativo e Executivo para maior garantia dos direitos – o que decidia, não dispondo de força, e o que dispunha de força, não decidindo; a separação da força e da vontade tendia a evitar o arbítrio” [5].
Filiado a uma concepção clássica de legalidade, sem a tendência, atualmente preponderante, da sua conformação com a lei e o Direito [6], Luiz Delgado realça a importância do estudo do direito administrativo com a ciência da Administração, ensinando:
“O objeto material do Direito Administrativo e da Ciência da Administração é um só – a atividade do Estado empregando meios para determinados fins. O objeto formal é que difere e, diferindo, separa as duas ciências.
O objeto formal da Ciência da Administração é a eficácia do trabalho. O que ela procura, é que o resultado seja obtido do modo mais completo, mais rápido e mais simples possível.
O objeto formal do Direito Administrativo é a justiça no emprego dos meios, de modo que nenhum direito seja agredido, mesmo quando tem de sofrer limitações.
Prestam-se auxílios, são solidários, os dois estudos; distingui-los não quer dizer que um ignore o outro e os dois se oponham. A eficiência técnica da atividade administrativa mede-se também pela juridicidade, e a regra jurídica que se julgasse perfeita, ao impedir um progresso técnico, estaria cometendo a injustiça de negar à sociedade as vantagens a que tem direito.” [7]
Escrevendo nas primícias do Decreto-lei nº 200/67, trouxe-nos Luiz Delgado [8] enfoque quanto à descentralização administrativa — que apontou como um dos problemas clássicos do direito administrativo —, enfatizando, quanto à autarquia, que se cuida de uma descentralização técnica ou funcional e que se deve vincular a atividade típica da Administração Pública, abrangendo as “atividades que envolvem algum exercício de autoridade, certo poder de mando ou coação”. [9]
Ressaltou ainda que a autonomia autárquica não equivale a uma independência completa, permanecendo a entidade vinculada ao governo (Ministério ou à Presidência da República). Essa vinculação, porém, não é de natureza hierárquica, denomina-se tutela administrativa, circunscrevendo-se à realização dos objetivos da entidade política que a instituiu, à harmonia com a ação geral do governo e à eficiência administrativa.
Não poupou o autor [10] consideração sobre os órgãos públicos, enunciando os seus elementos (pessoal, material e técnico), apontando singularidades a partir de suas classificações. Assim, chamou atenção para a atuação dos órgãos colegiados, nos quais, diversamente dos singulares, as formalidades são mais minuciosas. Então já observava o crescimento de importância dos órgãos consultivos, classificando os pareceres em facultativos, obrigatórios e vinculantes. Quanto à competência, frisava a sua origem e fundamento com base na lei, rematando daí o seu colorido irrenunciável. Volta a tratar, com vagar, sobre os conceitos de centralização e descentralização.
Abordou Luiz Delgado a relação jurídico-administrativa [11], não poupando considerações sobre o poder de polícia, envolvendo neste a competência regulamentar. Portanto, afirmou que a polícia “é atividade administrativa, depende da lei, complementa e efetiva dispositivos legais, fixando o que os administrados podem ou não podem fazer”. [12]
Especialmente quanto à competência regulamentar, o autor defendeu a sua amplitude, com a crítica à tendência pátria da elaboração de leis minuciosas em demasia, de sorte a inserir em seu âmbito disposições mais afeitas às normas secundárias.
Cuidou o autor do “serviço público” [13], descortinando, além de sua acepção ampla, a abranger todas as realizações da alçada do Poder Público, o seu conceito restrito, que configura um regime jurídico especial. Este estaria a pressupor quatro elementos indispensáveis, a saber: a) uma tarefa, um trabalho a ser prestado; b) um interesse coletivo ou geral, isto é, o reconhecimento de sua relevância objetiva para a existência social; c) uma intervenção do Estado, o qual chama para si a sua realização; d) um regime jurídico especial, consistente em regulamentações que assumem várias feições no campo administrativo.
Elegendo o termo “administrado” para aquele que, num mesmo liame jurídico, defronta-se com a Administração, o autor [14] afirma a aptidão para a titularidade de direitos, ora pela só condição de pessoa, ou por criação legal, ou por consagração na constituição [15]. O que importa, no dizer do autor, é que os administrados não são sujeitos meramente passivos na relação jurídico-administrativa, podendo obrigar a Administração a atuar ou a indenizá-los. Então, já expressava preocupação com as consequências jurídicas do silêncio administrativo.
Quanto às manifestações da Administração, ato administrativo — para o autor — é o ato jurídico unilateral no qual há manifestação de vontade daquela, derivando da sua subordinação à lei a bipartição entre vinculados e discricionários. Realça a indispensabilidade de satisfação do interesse público, mediante fundamentação legal e embasamento em um motivo de conveniência ou de utilidade pública, o que evidenciava o apego à impessoalidade. Não por outra razão acentuou:
“Justamente porque dependem da lei e envolvem apreciação de conveniência e de interesse geral, tudo a efetuar-se não conforme a inspiração de uma vantagem própria, mas segundo um sistema impessoal em que os administradores são apenas agentes e gerentes.” [16]
Despertou o autor — porventura, pioneiramente — atenção para a necessidade de a emissão de vontade administrativa ser precedida de providências capazes de lhe assegurar o acerto, a exequibilidade e a justiça, cuja concretização deveria suceder pela via do “procedimento administrativo”. [17]
Não omitiu o autor considerações gerais sobre os contratos celebrados pela Administração [18], descortinando o seu regime especial, frente aos ajustados com os particulares, mediante duas características. A primeira, a exigência de um procedimento para a sua celebração, ainda que regido pelo direito civil; a outra, “situação em que a Administração permanece, mesmo dentro das estipulações contratuais, de defensora e promotora do interesse geral, de sorte que rigorosamente não se coloca no mesmo plano do seu contratante”. [19]
Esta análise, mesmo superficial [20], permite que se visualize a valiosa contribuição do mestre Luiz Delgado para o ensino do direito público à sua época.
*Esta coluna é produzida pelos membros e convidados da Rede de Pesquisa de Direito Civil Contemporâneo (USP, Humboldt-Berlim, Coimbra, Lisboa, Porto, Roma2, To Vergata, Girona, UFMG, UFPR, UFRGS, UFPE, UFF, UFC, UFMT, UFBA, UFRJ e Ufam).
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[1] GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Escolas de direito administrativo no Brasil, Revista de Direito Administrativo, v. 166, p. 272, outubro/dezembro de 1986.
[2] Diversamente, a importância da obra de Vicente Pereira do Rego (Elementos de Direito Administrativo) e de José Hygino (Lições de Direito Administrativo) não escapou ao realce de Bandeira de Mello (MELLO, Oswaldo Bandeira de. Evolução científica do direito administrativo, Revista de Direito Administrativo, v. 83, p. 27-28, julho/setembro de 1966).
[3] Publicados, há ainda os seguintes títulos: Jackson de Figueiredo (1928), Inquietos (1929), Direito positivo e Direito natural (1930), O dever do Estado relativamente à assistência aos mais capazes (1932), Dois sistemas: a ordem jurídica positiva e o direito institucional (1933), Um aspecto da monarquia (1934), O aspecto social nas questões financeiras (1936), Autarquias: função social e aspectos jurídicos (1940), Alguns aspectos do problema da liberdade (1943), Rui Barbosa: tentativa de compreensão e de síntese (1945), A Restauração Pernambucana (1954), Lopes Gama (1958), Mundo guardado (1958), Dois discursos sobre Andrade Bezerra (1958), A Liga Eleitoral Católica (1959), Via Sacra (1963), Motivos universitários (1966), Escravos em Olinda sob a Lei Rio Branco (1967), A Convenção do Beberibe (1967), Lição portuguesa e experiência brasileira (1968), Gestos e vozes de Pernambuco (1970), A túnica da alma (1970), Quadro histórico do direito brasileiro (1974), Semana Santa em Olinda (1977), O Convento de Santa Tereza em Olinda (1979) e Almas e destinos pernambucanos (1985).
[4] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 15.
[5] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 16.
[6] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 17.
[7] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 22-23. Alguns anos antes, Bandeira de Mello discorreu sobre o relacionamento entre o direito administrativo e a ciência da administração, aportando em remate semelhante (MELLO, Oswaldo Bandeira de. Evolução científica do direito administrativo, Revista de Direito Administrativo, v. 83, p. 6-10, julho/setembro de 1966).
[8] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 53-58.
[9] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 56.
[10] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 59-77.
[11] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 83-102.
[12] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 89.
[13] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 103-120.
[14] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 121-123.
[15] Disse o autor: “Brasileiros e estrangeiros vivendo no Brasil possuem, perante a Administração, as faculdades jurídicas decorrentes dos direitos que lhes são definidos no texto constitucional, como a igualdade perante a lei, inclusive quanto à abolição do preconceito de raça, a liberdade de consciência e de culto, a inviolabilidade da casa, o sigilo da correspondência, e assim por diante. São esses poderes do administrado que não somente fazem equilíbrio aos poderes da Administração, mas ainda o habilitam a proceder contra ela, caso necessário” (DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 122).
[16] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 140.
[17] Já envolto na polêmica entre “processo” e “procedimento”, complementou: “Preferimos, por isso, dizer simplesmente que a formulação do ato administrativo é precedida, em regra, de atos preparatórios, apurando-se razões e condições, mas nem sempre constituindo atos jurídicos, isto é: atos destinados a produzir resultados de Direito: são informações, pareceres, estudos técnicos, notícia de circunstâncias sociais ou de fato etc. Ato administrativo realmente vai ser a decisão final – o que não impede que muitos desses atos preparatórios tenham consequência jurídica” (DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 140).
[18] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 147-153.
[19] DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 148.
[20] Há ainda exposição sobre os fatos jurídicos administrativos e os bens públicos (DELGADO, Luiz. Compêndio elementar do direito administrativo brasileiro. 2ª ed. Recife: Universidade Federal de Pernambuco, 1975, p. 159-165).
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