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Dois grãos saem do mesmo cafezal. O primeiro, torrado, parte para o exterior amparado pelo Reintegra e devolve ao exportador parte do tributo que ficou retido na cadeia. O segundo, beneficiado em grão, embora passe por operação que a própria Lei 13.043/2014 reconhece como industrialização para fins do regime, carrega resíduo tributário expressivo, estimado em 5,5% [1], e, ainda assim, embarca sem direito a nada.

Marcelo Camargo/Agência Brasil

A diferença entre um destino e outro não está na Constituição, não está na lei e não está na natureza do café. Está numa lista. Um anexo de decreto, alterável por ato do ministro da Fazenda, decidiu que o torrado merece o benefício e o beneficiado não.

O contraste levanta uma pergunta que vai além do quanto se devolve ao exportador e chega a quem decide quem recebe. Por trás da aparência menor, ela alcança o núcleo da legalidade tributária: quando a lei entrega ao decreto a tarefa de escolher os beneficiários de um incentivo fiscal, transfere ao ato secundário matéria que a Constituição reservou ao legislador.

O Reintegra padece desse vício no ponto em que condiciona o crédito a que o produto esteja relacionado em ato do Poder Executivo. O Supremo Tribunal Federal já julgou a delegação para a fixação do percentual de ressarcimento, mas ainda não enfrentou especificamente a constitucionalidade da escolha infralegal dos bens contemplados.

Convém fixar o ponto em termos práticos: regulamentar o Reintegra é legítimo e necessário. O que a Constituição não admite é que o Executivo escolha, sem critério fixado em lei, quais produtos entram na lista e quais ficam de fora.

Desoneração que nasceu da substância

O Brasil não exporta tributos. A diretriz tem assento constitucional expresso: o artigo 155, § 2º, X, “a”, desonera as exportações de ICMS; o artigo 153, § 3º, III, faz o mesmo quanto ao IPI; e o artigo 149, § 2º, I, alcança as contribuições sociais.

A razão é econômica. O produto que cruza a fronteira carregando tributos internos chega ao mercado internacional mais caro e menos competitivo. Se parte da carga permanece no valor exportado, o país prejudica o produtor nacional.

Para concretizar essa diretriz, o legislador construiu, ao longo das décadas, instrumentos de devolução do resíduo tributário. Um deles foi o crédito presumido de IPI da Lei 9.363/1996, concebido para ressarcir o PIS e a Cofins incidentes ao longo da cadeia produtiva de quem produz e exporta.

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A lógica repousava na substância. Importava o resíduo efetivo embutido nos insumos, e o ressarcimento operava mesmo quando o fornecedor direto não recolhia as contribuições, pois se buscava neutralizar as etapas anteriores. Foi o que assentou o STJ no REsp 767.617, sob a relatoria do ministro Luiz Fux, ao reconhecer que o crédito presumido tem por ratio essendi desonerar as exportações do valor do PIS e da Cofins incidentes em toda a cadeia, independentemente de estar ou não o fornecedor direto sujeito ao pagamento dessas contribuições.

O Reintegra, instituído temporariamente pela Lei 12.546/2011 e reinstituído em caráter permanente pela Lei 13.043/2014, apresentou-se como sucessor desse mecanismo. Sua finalidade declarada repete a anterior quase ao pé da letra: devolver, parcial ou integralmente, o resíduo tributário remanescente na cadeia de produção dos bens exportados. Mudou o veículo; manteve-se o propósito.

O que também mudou foi o critério. O ressarcimento passou a depender de uma lista de códigos da Nomenclatura Comum do Mercosul montada pelo Executivo. A substância cedeu lugar à etiqueta.

Delegação sem critério legal

A letra da lei merece transcrição, porque é nela que o problema se revela. O artigo 23, II, da Lei 13.043/2014 exige que o bem exportado esteja “classificado em código da Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados (Tipi), aprovada pelo Decreto nº 7.660, de 23 de dezembro de 2011, e relacionado em ato do Poder Executivo”.

A primeira exigência é técnica e neutra: a classificação fiscal do produto. A segunda é de outra natureza, porque entrega ao Executivo a decisão sobre quais bens, dentre os industrializados e classificados, ingressam efetivamente no benefício.

O Decreto 8.415/2015 cumpriu a remissão por meio de um anexo de códigos NCM e autorizou o ministro da Fazenda a alterá-lo. A fronteira entre o exportador beneficiado e o excluído está, portanto, em ato infralegal.

O problema não é a existência do regulamento, necessário à operação do regime, mas a ausência de balizas. A lei não fixou critério para a escolha dos produtos nem vinculou a inclusão a fato verificável. Transferiu ao decreto não apenas a execução do benefício, mas a definição de seu alcance. A função deixou de ser regulamentar para se tornar constitutiva.

É nesse ponto que a Constituição interpõe a reserva de lei. O artigo 150, § 6º, exige lei específica para subsídios e benefícios fiscais porque a escolha de quem suporta menos carga tributária ou recebe vantagem fiscal é decisão política que pertence ao Parlamento.

O Supremo afirmou essa premissa na ADI 2.688. O caso envolvia ICMS e ausência de convênio interestadual, circunstâncias diferentes das do Reintegra. Ainda assim, o Plenário assentou que os critérios essenciais do benefício devem estar previstos em lei e que sua livre definição por decreto viola a separação das funções estatais.

No RE 186.623, o Supremo declarou inconstitucional a autorização para que o ministro da Fazenda aumentasse, reduzisse ou restringisse estímulos fiscais à exportação. O julgamento tratava do antigo crédito-prêmio sob a Constituição de 1967 e não se transporta automaticamente para o Reintegra. Permanece relevante, porém, seu fundamento: matéria reservada à lei não pode ser redefinida por ato secundário.

O verbo decisivo é “restringir”. O precedente não resolve a controvérsia atual, mas impede que ela seja reduzida a simples questão regulamentar. Escolher os produtos contemplados também é restringir o universo dos beneficiários.

O que o Supremo decidiu (e o que deixou em aberto)

A essa altura surge a objeção mais forte, que precisa ser enfrentada. Em outubro de 2024, ao julgar as ADIs 6.040 e 6.055, o Supremo declarou constitucional a delegação contida no artigo 22 da Lei 13.043/2014. A maioria, formada nos termos do voto do relator, ministro Gilmar Mendes, vencidos os ministros Edson Fachin e Luiz Fux, reconheceu que o Reintegra tem natureza de subvenção econômica, e não de imunidade, e que o Executivo pode definir e reduzir o percentual de ressarcimento como opção de política econômica.

A objeção é séria, mas as ADIs questionavam o artigo 22, que delega ao Executivo a fixação do percentual dentro das margens da própria lei. A corte chancelou a calibragem do quanto se devolve entre limites legais expressos.

O artigo 23, II, cuida de questão diferente. Ele participa da definição da própria existência do direito, ao determinar que somente os produtos relacionados pelo Executivo podem ingressar no regime. Uma coisa é a lei autorizar a oscilação do percentual entre pisos e tetos que ela mesma fixou. Outra é permitir que o Executivo escolha, sem critério legal, quais produtos terão acesso ao benefício.

A natureza de subvenção, reconhecida pelo Supremo, não elimina automaticamente essa segunda questão. O artigo 150, § 6º, alcança expressamente subsídios e benefícios fiscais. A discricionariedade admitida nas ADIs 6.040 e 6.055 recaiu sobre a dosagem de uma política econômica dentro de limites legais, não sobre uma lista de beneficiários formada sem parâmetro legislativo.

Levada às últimas consequências, a discricionariedade irrestrita permitiria excluir setores inteiros sem parâmetro legal para controlar a escolha. A impessoalidade e a isonomia impediriam os casos extremos, mas não responderiam à pergunta anterior: qual baliza legal legitima a seleção?

O que o STJ efetivamente decidiu

No plano infraconstitucional, a jurisprudência do STJ é desfavorável aos exportadores excluídos. No REsp 1.876.304/RS, a 2ª Turma entendeu que a primeira lei do Reintegra remetera ao Executivo a seleção dos bens e que o decreto permanecera dentro dessa autorização.

O mesmo raciocínio apareceu no REsp 2.144.164/ES, relativo ao café em grão. O STJ manteve o resultado desfavorável e aplicou sua jurisprudência sobre a legalidade do decreto. A objeção fundada diretamente no artigo 150, § 6º, porém, não pode ser decidida em recurso especial: o controle da lei federal perante a Constituição pertence ao Supremo.

A distinção é decisiva. Para o STJ, se a lei autorizou a lista, o decreto não a extrapolou. A tese aqui examinada está um degrau antes: saber se a lei poderia transferir essa escolha sem estabelecer critério. A legalidade do decreto não responde à constitucionalidade da delegação.

Não é correto afirmar que o exportador não sofreu derrota judicial. Sofreu. Mas essa derrota, fundada na validade infraconstitucional do regulamento e nos limites de competência do recurso especial, não equivale a julgamento do artigo 23, II, pelo Supremo sob o parâmetro específico do artigo 150, § 6º.

Mesma etiqueta, agora pela mão do Judiciário

O recuo da substância para a forma que caracteriza a lista do Reintegra reaparece, sob outra veste, na jurisprudência sobre o crédito presumido de IPI. Em março de 2026, ao julgar o REsp 1.726.185/RS, a 2ª Turma do STJ decidiu que a exportação de produtos classificados como não tributados (“NT”) na Tipi não gera o crédito presumido da Lei 9.363/1996.

O fundamento foi formal: fora do campo de incidência do IPI, a empresa não seria estabelecimento produtor para fins do benefício. A conclusão tensiona a finalidade econômica do instituto. O crédito presumido não devolve o IPI incidente na saída, mas ressarce PIS e Cofins acumulados na cadeia. A referência ao IPI é técnica de operacionalização, não descrição do resíduo a remover.

Quando a notação “NT” impede o ressarcimento de contribuições incorporadas ao custo da exportação, a classificação formal deixa de servir ao mecanismo e passa a comandá-lo. O resíduo existe, mas a etiqueta afasta o crédito.

O julgamento não se confunde com o Tema 1.247. Nesse repetitivo, o STJ admitiu o crédito do artigo 11 da Lei 9.779/1999 quando insumos tributados são empregados em produtos isentos, sujeitos à alíquota zero ou imunes. É crédito decorrente da entrada onerada, diferente do crédito presumido da Lei 9.363/1996 e do Reintegra.

A distinção não elimina a conexão. A lista do Reintegra e a notação “NT” não são a mesma controvérsia, mas revelam o mesmo risco: a forma fiscal prevalecer mesmo quando o resíduo permanece economicamente demonstrável.

Tema de volta ao centro

Enquanto a constitucionalidade da delegação aguarda pronunciamento específico do Supremo, o Reintegra passa por sucessivos ajustes legislativos, voltados principalmente ao percentual e ao porte das empresas beneficiárias.

A Lei Complementar 216/2025, que instituiu o Programa Acredita Exportação, estendeu o regime às microempresas e às empresas de pequeno porte, inclusive as optantes pelo Simples Nacional, com devolução de 3% sobre receitas de exportação elegíveis entre agosto de 2025 e dezembro de 2026. Também alterou a Lei 13.043/2014 para admitir diferenciações por bem e por porte de empresa.

O PLP 168/2025, apresentado pelo senador Jaques Wagner em resposta às tarifas adicionais dos Estados Unidos, seguiu por outra frente. O texto-base foi aprovado pelo Senado em setembro de 2025, ressalvados dois destaques. Em junho de 2026, extinta a urgência, passou a aguardar nova inclusão na ordem do dia.

Essas iniciativas tratam do percentual, do porte das empresas e de respostas conjunturais a dificuldades comerciais. Nenhuma delas enfrenta diretamente o problema de fundo: a ausência de critério legal para a escolha dos produtos relacionados no anexo do Reintegra. Discute-se a dose, o porte e a emergência econômica; a porta de entrada dos bens continua entregue à lista.

Conclusão que os dois grãos anunciavam

Volto ao cafezal do início. O torrado está dentro; o beneficiado, fora. Entre os dois, a lei reconhece o beneficiamento como modalidade de industrialização, mas não oferece critério que explique por que apenas um deles pode receber o incentivo. A escolha foi remetida ao decreto, e o decreto não recebeu da lei parâmetro material para realizá-la.

A classificação do Reintegra como subvenção confere ao Executivo espaço para administrar a política pública, não poder normativo sem limites. A controvérsia não questiona a execução do regime, mas a definição de seu alcance sem critério legislativo.

A reserva de lei do artigo 150, § 6º, a orientação geral da ADI 2.688 e o fundamento contrário à delegação formulado no RE 186.623 oferecem razões relevantes para que o artigo 23, II, seja submetido a exame constitucional próprio. As ADIs 6.040 e 6.055 resolveram o percentual. O STJ reconheceu a legalidade infraconstitucional da lista. Falta decidir se a autorização legislativa para formá-la, desacompanhada de balizas, é compatível com a Constituição.

O exportador excluído perdeu nos julgamentos realizados até aqui. A tese constitucional, porém, ainda não recebeu do Supremo uma resposta específica.

[1] MACROSECTOR CONSULTORES. Cadeia produtiva do café em grão: tributos a recuperar. Versão prévia. Setembro de 2019. 12 p., esp. p. 2 e 4.

O post Reintegra: é preciso regular lista de produtos com subvenção fiscal apareceu primeiro em Consultor Jurídico.