A Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023 (Brasil, 2023), inaugurou a reforma tributária sobre o consumo, substituindo progressivamente o ICMS e o ISS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Para evitar perdas abruptas de arrecadação aos entes federativos durante esse processo, o novo sistema prevê um longo período de transição, no qual parte do produto da arrecadação do IBS é retida e redistribuída conforme parâmetros históricos de arrecadação, no que se convencionou chamar de “receita de referência”.
FreepikEssa regra de distribuição foi disciplinada pela Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026 (Brasil, 2026), com título próprio que trata especificamente da distribuição da receita retida para fins de transição. O artigo 115 dessa lei define, de maneira simplificada, com base na arrecadação apurada entre 2019 e 2026, a composição da receita de referência de cada ente: para os estados, considera-se a arrecadação de ICMS; para o Distrito Federal, soma-se a arrecadação de ICMS e a do imposto correspondente ao artigo 156, III, da Constituição; e para os municípios, considera-se a arrecadação do imposto municipal sobre serviços.
É justamente nessa composição, aparentemente exaustiva, que reside o problema examinado neste artigo. Fernando de Noronha, distrito estadual sob administração direta de Pernambuco, não é município e, por isso, não se enquadra na hipótese destinada aos municípios, mas também não tem sua receita de serviços contemplada na hipótese destinada aos estados, restrita ao ICMS. O resultado é uma lacuna que, na prática, retira do cálculo da receita de referência de Pernambuco um valor que lhe pertence por origem. As seções seguintes demonstram, a partir de dados do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi), a extensão concreta dessa omissão.
Status jurídico-fiscal de Fernando de Noronha
Fernando de Noronha não é, tecnicamente, um município brasileiro. O arquipélago foi reincorporado ao Estado de Pernambuco após a extinção do antigo território federal, mas, em vez de receber o tratamento de ente municipal autônomo, foi instituído como Distrito Estadual pela Lei estadual nº 11.304, de 28 de dezembro de 1995 (Pernambuco, 1995), que também aprovou sua Lei Orgânica. O artigo 96 da Constituição do Estado de Pernambuco (Pernambuco, 1989) confere a essa unidade natureza de autarquia territorial, dotada de personalidade jurídica de direito público interno e de autonomia administrativa e financeira, integrante da administração indireta do Poder Executivo estadual.
SpaccaA particularidade que interessa a este artigo está na abrangência dessa autarquia. A administração do Distrito Estadual exerce jurisdição plena sobre todo o arquipélago, acumulando competências tipicamente estaduais e municipais em uma única estrutura. Isso significa que é a própria estrutura vinculada ao governo estadual que responde por serviços e tributos que, em qualquer outro ponto do território pernambucano, estariam a cargo de uma prefeitura, entre eles a tributação sobre serviços prestados no arquipélago, cuja economia é fortemente concentrada em atividades turísticas.
Para fins estatísticos e geográficos, o IBGE trata Fernando de Noronha como se fosse um município, atribuindo-lhe um código de sete dígitos (2605459) no mesmo padrão adotado para os demais municípios brasileiros. Essa convenção estatística, porém, não altera sua natureza jurídica: Fernando de Noronha continua sendo um distrito estadual, não um município, e essa distinção formal é exatamente o que abre a lacuna diante de uma lei como a LC 227/2026, que organiza a composição da receita de referência em apenas três categorias fechadas: estados, Distrito Federal e municípios.
Extensão dos problemas: dados do Siconfi
Para verificar como a receita de serviços gerada em Fernando de Noronha é registrada no sistema que alimenta o cálculo da receita de referência, este trabalho recorreu ao Siconfi, mantido pela Secretaria do Tesouro Nacional (Brasil, [s.d.]), base oficial das declarações contábeis anuais (DCA) e dos relatórios fiscais que os entes federativos enviam à União.
A primeira constatação metodológica explica, na prática, por que a omissão passa despercebida. Fernando de Noronha não é um município e, por não ter prefeitura própria, não presta contas de forma independente ao Tesouro Nacional. As finanças do arquipélago ficam consolidadas dentro da própria DCA do Estado de Pernambuco, sob o código IBGE do estado (26), e não aparecem no Siconfi como as de um ente distinto. Não existe, portanto, um registro isolado e identificável de Fernando de Noronha no sistema, o que torna a receita de serviços gerada no distrito estadual estatisticamente invisível para quem consulta os dados por ente federativo.
O levantamento realizado na DCA de Pernambuco relativa ao exercício de 2025 confirma a extensão do problema. O ICMS líquido do estado (receita bruta menos transferências constitucionais) somou R$ 21.062.942.987,42, enquanto a receita de ISS registrada para o Estado de Pernambuco, correspondente à atividade de serviços do arquipélago, foi de R$ 20.553.794,93. A diferença representa aproximadamente 0,10% do ICMS líquido do período, uma fração pequena em termos relativos, mas que corresponde a um valor real e identificável que, por força do critério fechado do artigo 115 da LC 227/2026 (restrito à arrecadação de ICMS para os Estados), simplesmente não compõe a receita de referência de Pernambuco.
Essa consolidação contábil é adequada do ponto de vista da prestação de contas, já que Fernando de Noronha não deixa de ser fiscalizado, apenas não figura como ente autônomo. O problema aparece quando essa consolidação é confrontada com os critérios fechados do artigo 115 da LC 227/2026. Como a receita do distrito está embutida na receita geral do Estado, ela deveria, a rigor, ser capturada pelo critério “estados”. Mas a atividade econômica de Fernando de Noronha é majoritariamente de serviços, tributada sob regime distinto do ICMS, e por isso não se enquadra nesse critério, nem tampouco no critério “Municípios” (artigo 115 da LC 227/2026), ao qual o distrito não pertence formalmente. A receita, mesmo estando fisicamente dentro das contas de Pernambuco, acaba fora dos dois únicos filtros que a lei usa para compor a receita de referência.
Omissão legislativa
A lacuna identificada neste artigo não decorre de um conflito de interpretação, mas de uma omissão pontual do legislador. O artigo 115 da LC 227/2026 (Brasil, 2026) fechou a composição da receita de referência em três categorias, estados, Distrito Federal e municípios, sem prever a hipótese de um ente com o perfil de Fernando de Noronha: um distrito estadual que exerce competências municipais, inclusive a tributação sobre serviços, mas cujas finanças são reportadas ao Tesouro Nacional dentro da própria DCA de Pernambuco. O resultado, demonstrado pelos dados levantados no Siconfi para o exercício de 2025, é que uma receita real e identificável, da ordem de R$ 20,5 milhões, equivalente a aproximadamente 0,10% do ICMS líquido do estado, simplesmente não compõe o cálculo que definirá, ano a ano, o valor retido a favor de Pernambuco durante toda a transição da reforma tributária.
O impacto financeiro isolado, no exercício analisado, é modesto. O problema está em outro lugar. A receita de referência será apurada com base na média de 2019 a 2026, o que significa que a omissão tende a se repetir em cada exercício do período e, uma vez consolidada, dificilmente será corrigida depois que a fórmula de distribuição se estabilizar. Trata-se, portanto, de um erro pequeno em termos absolutos, mas estrutural: ele se perpetua exatamente na janela temporal em que a lei fixa, de forma praticamente irreversível, a base histórica que vai reger a distribuição de recursos pelos próximos anos.
A correção é tecnicamente simples. Bastaria incluir, no rol do artigo 115, uma hipótese específica para distritos estaduais ou, alternativamente, esclarecer que a receita de serviços de entes nessa condição integra o critério aplicável aos Estados aos quais estão vinculados. Essa correção pode vir por emenda à própria LC 227/2026, ou, enquanto isso não ocorre, por ato normativo do Comitê Gestor do IBS, instituído pela mesma lei e com competência sobre o processamento e a distribuição da arrecadação do imposto. Cabe também ao TCE-PE, dentro de sua atribuição de acompanhar a transição da reforma tributária para os entes fiscalizados, formalizar essa constatação junto aos órgãos responsáveis pela regulamentação, evitando que a lacuna se torne, por omissão continuada, um prejuízo permanente ao estado.
Fernando de Noronha não deixou de existir na Lei Complementar 227/2026 porque alguém o esqueceu. Deixou de existir porque a lei, ao definir suas categorias, não imaginou um ente como ele. É esse tipo de lacuna, pequena na letra da lei e concreta nos seus efeitos, que este artigo busca trazer à luz, antes que se torne apenas mais um detalhe perdido na transição mais longa da história tributária recente do país.
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Referência bibliográfica
Brasil. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 dez. 2023. Disponível aqui.
Brasil. Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026. Institui o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS) e dispõe sobre a distribuição do produto da arrecadação do IBS aos entes federativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 13 jan. 2026. Disponível aqui.
Brasil. Secretaria do Tesouro Nacional. Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi). Brasília, DF: Tesouro Nacional, [s.d.]. Disponível aqui.
Pernambuco (Estado). Constituição do Estado de Pernambuco, de 1989.
Pernambuco (Estado). Lei nº 11.304, de 28 de dezembro de 1995. Institui o Distrito Estadual de Fernando de Noronha, aprova a sua Lei Orgânica, dispõe sobre medidas de natureza administrativa e dá outras providências. Diário Oficial do Estado, Recife, PE, 1995.
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