Depois de tantas discussões sobre a Lei Geral do Licenciamento Ambiental, um dispositivo pequeno, talvez ainda pouco comentado, merece atenção pelas consequências que pode produzir na prática do licenciamento. É o artigo 2º, inciso IV, da Lei nº 15.190/2025.
Ao estabelecer as diretrizes do licenciamento ambiental, a LGLA prevê o fortalecimento das relações interinstitucionais e dos instrumentos de mediação e conciliação, com duas finalidades expressamente indicadas: garantir segurança jurídica e evitar a judicialização de conflitos.
A pergunta que esse dispositivo propõe é simples: o que fazemos, na prática, com essa diretriz?
Uma leitura mais modesta diria que a nova lei apenas reconheceu a mediação e a conciliação como instrumentos que podem ser utilizados em conflitos relacionados ao licenciamento. Há, porém, outra possibilidade de leitura. O inciso IV talvez nos convide a olhar não apenas para a solução do conflito depois que ele se instala, mas para a maneira como as instituições se relacionam antes que ele se instale.
Da divergência ao litígio
Quem trabalha com licenciamento ambiental conhece uma situação recorrente. Em determinado momento do processo surge uma divergência. Ela pode ocorrer entre o empreendedor e a autoridade licenciadora, envolver outro órgão público ou decorrer de diferentes interpretações jurídicas e expectativas dos atores envolvidos.
A divergência, por si só, não é uma anomalia. Eduardo Fortunato Bim observa que o licenciamento ambiental envolve a ponderação de valores complexos e conflitantes e a harmonização dos interesses em jogo para a formação do juízo de viabilidade ambiental. Em um processo que precisa compatibilizar valores e interesses distintos, a existência de divergências é, em alguma medida, consequência da própria complexidade da decisão a ser construída.
SpaccaSe a divergência é inerente a esse processo, talvez a questão colocada pelo artigo 2º, IV, não seja eliminá-la, mas desenvolver melhores condições institucionais para impedir que divergências administráveis evoluam desnecessariamente para impasses e judicialização.
Vale observar o percurso de algumas dessas controvérsias. Primeiro aparece uma divergência. Depois as posições se consolidam. A controvérsia se transforma em impasse. O impasse pode gerar recurso, representação, atuação de órgãos de controle ou do Ministério Público. Em muitos casos, chega ao Judiciário.
Quando isso ocorre, a advocacia contenciosa entra em cena. Mas a pergunta que o artigo 2º, IV, permite formular é anterior: em que momento ainda seria possível tratar administrativamente essa divergência antes que ela chegasse a esse estágio?
A pergunta muda o foco. Se o objetivo legal é evitar judicialização, talvez não seja suficiente dispor de instrumentos destinados a resolver litígios já formados. É necessário pensar também em mecanismos capazes de evitar a escalada desnecessária das controvérsias.
Há uma ressalva indispensável. Evitar judicialização não significa impedir o acesso ao Judiciário. Nem toda judicialização é inadequada. Há controvérsias que efetivamente exigem decisão judicial, direitos que precisam ser protegidos e questões que não comportam composição. A pergunta relevante é outra: quantas controvérsias chegam ao Judiciário porque realmente necessitam de uma decisão judicial e quantas chegam porque faltou, em momento anterior, um ambiente administrativo adequado para tratar a divergência?
Relações interinstitucionais antes da mediação
O próprio texto do inciso IV oferece uma pista. Ele não fala apenas em mediação e conciliação. Antes disso, fala em fortalecimento das relações interinstitucionais. Essa expressão merece atenção.
O licenciamento ambiental raramente se resume a uma relação bilateral simples entre autoridade licenciadora e empreendedor. Em empreendimentos complexos, diferentes instituições podem participar do processo, cada uma titular de competências próprias. Fortalecer relações interinstitucionais não significa criar uma autoridade que se sobreponha às demais. Significa buscar formas melhores de exercício coordenado dessas competências.
Essa leitura dialoga com a Lei Complementar nº 140/2011, que já trabalha com cooperação institucional em matéria ambiental. Entre seus objetivos está harmonizar políticas e ações administrativas para evitar sobreposição e conflitos de atribuições, e seu artigo 4º prevê instrumentos de cooperação institucional. A novidade da LGLA está em colocar o fortalecimento dessas relações explicitamente ao lado da mediação, da conciliação, da segurança jurídica e da prevenção da judicialização.
Uma caixa de ferramentas para prevenir conflitos
O que pode surgir dessa diretriz? Não parece existir uma resposta única. E talvez esse seja justamente um de seus aspectos mais interessantes. É possível imaginar uma espécie de caixa de ferramentas para prevenção e tratamento de conflitos no licenciamento ambiental.
Em alguns casos, a providência pode ser simples: estabelecer um ponto focal entre duas instituições. Em outros, pode ser útil realizar uma reunião interinstitucional estruturada antes que as posições estejam definitivamente consolidadas. Empreendimentos particularmente complexos podem justificar uma sala de situação que reúna os atores necessários para identificar antecipadamente pontos de divergência e organizar encaminhamentos. Controvérsias recorrentes podem justificar protocolos. Outras situações podem ser adequadas à negociação e algumas poderão efetivamente chegar à mediação ou à conciliação.
Mediação e conciliação, portanto, não precisam ser compreendidas isoladamente, como instrumentos únicos. Podem integrar uma arquitetura mais ampla de prevenção e tratamento adequado dos conflitos.
Um exemplo hipotético ajuda a visualizar o problema. Imagine-se uma mesma controvérsia surgindo repetidamente em diferentes licenciamentos. No primeiro processo, o problema aparece e é resolvido. No segundo, reaparece. No terceiro, novamente. Em algum momento, é preciso perguntar se ainda estamos diante de três conflitos individuais ou se já existe um problema institucional recorrente.
A depender da resposta, talvez não sejam necessárias três mediações. Pode ser mais adequado construir um protocolo, definir previamente um fluxo de interlocução, esclarecer responsabilidades ou organizar o momento em que determinada instituição deve participar.
Aqui aparece uma dimensão especialmente importante da prevenção: a Administração e os demais atores podem aprender com os conflitos. O conflito deixa de ser apenas algo a encerrar e passa também a produzir informação sobre o funcionamento do sistema.
A diretriz não cria uma nova instância decisória
Essa leitura exige cautela. A LGLA não determina uma estrutura específica para implementar o artigo 2º, IV. É importante não colocar na lei aquilo que ela não disse. O dispositivo não manda criar uma câmara, não determina a instituição de um departamento e não estabelece um procedimento nacional de mediação ambiental. Ele estabelece uma diretriz.
Isso abre espaço para diferentes modelos de implementação. Uma autoridade licenciadora pode começar por protocolos. Outra pode estruturar núcleos especializados. Podem existir projetos-piloto para determinados tipos de empreendimento ou integração com estruturas de mediação e conciliação já existentes.
No âmbito federal, a Rede Federal de Mediação e Negociação, a Resolve, oferece uma referência institucional interessante, sem que isso signifique transplantá-la para o licenciamento ambiental. Instituída pelo Decreto nº 12.091/2024, a Rede trata mediação e negociação como ferramentas de gestão e de melhoria da execução de políticas públicas. O modelo também preserva as competências dos órgãos e entidades participantes. A experiência demonstra que a consensualidade pode ser institucionalizada sem que seja necessário criar uma nova instância decisória para substituir as autoridades competentes.
Os limites da consensualidade
Naturalmente, essa agenda traz desafios. O primeiro deles é jurídico: o que pode ser consensuado? O Direito Ambiental não se transforma, com a LGLA, em matéria de livre disposição. A Lei nº 13.140/2015 admite mediação sobre direitos disponíveis e sobre direitos indisponíveis que admitam transação. A definição dos limites da consensualidade continua, portanto, essencial.
O segundo desafio é separar consensualidade de decisão técnica. Mediação não pode se transformar em mecanismo para substituir avaliação de impacto ambiental. Uma mesa de negociação não pode definir tecnicamente aquilo que cabe à autoridade ambiental avaliar. O espaço de diálogo deve funcionar dentro das competências e dos parâmetros jurídicos aplicáveis, e não em substituição a eles.
O terceiro desafio é procedimental. Quem participa? Quem representa cada instituição? Quem possui competência para assumir determinado compromisso? Quando é necessária manifestação jurídica? O que deve ser público? O que, eventualmente, está protegido pela confidencialidade própria de uma mediação? São perguntas concretas e relevantes para qualquer tentativa de institucionalizar mecanismos preventivos.
A própria Lei de Mediação mostra que publicidade e confidencialidade exigem tratamento jurídico cuidadoso. Ela estabelece a confidencialidade como princípio da mediação e disciplina seu alcance, ao mesmo tempo em que prevê hipóteses em que a divulgação decorre da lei. Em matéria ambiental e administrativa, essa compatibilização precisa considerar também os deveres de transparência que incidem sobre a atuação pública.
Um espaço para a advocacia ambiental
Há, por fim, uma dimensão profissional importante. Uma arquitetura preventiva também modifica, em alguma medida, o papel do advogado ambiental. Estamos habituados a atuar quando já existe uma exigência a contestar, uma decisão a recorrer, uma ação judicial a propor ou a responder. A prevenção exige outra habilidade: identificar o conflito antes de ele adquirir forma processual definitiva.
Para a advocacia privada, isso pode significar reconhecer que determinado ponto do licenciamento não demanda imediatamente uma tese litigiosa, mas uma estratégia de interlocução. Para a advocacia pública, pode significar identificar quando a defesa do interesse público é melhor realizada pela construção juridicamente adequada de um espaço de diálogo do que pela simples espera da formalização do litígio.
Isso não elimina a advocacia contenciosa. Ao contrário. Permite reservar o contencioso para as situações em que ele efetivamente se mostra necessário.
Da solução do conflito à capacidade institucional
Três ideias podem sintetizar essa leitura do artigo 2º, IV.
A primeira é que o dispositivo não deve ser reduzido à mediação. Ele relaciona fortalecimento das relações interinstitucionais, consensualidade, segurança jurídica e prevenção da judicialização.
A segunda é que prevenir conflitos não significa evitar divergências. Divergências são inerentes ao licenciamento ambiental. O objetivo é impedir que divergências administráveis se transformem desnecessariamente em impasses.
A terceira é que a implementação do dispositivo talvez dependa menos da criação de um instrumento novo e mais da construção de uma capacidade institucional: capacidade de identificar controvérsias precocemente, criar canais adequados de interlocução, aprender com conflitos recorrentes e reconhecer os casos em que a composição é juridicamente possível.
A Lei Geral do Licenciamento Ambiental colocou essa diretriz no sistema. A questão que agora interessa à administração, aos empreendedores e à advocacia é saber se seremos capazes de criar espaços de tratamento das controvérsias antes que o processo judicial se torne o primeiro ambiente em que as instituições realmente conversem sobre elas. Talvez esse seja um dos desafios mais interessantes deixados pelo artigo 2º, IV, para a implementação da LGLA.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 15.190, de 8 de agosto de 2025. Lei Geral do Licenciamento Ambiental. Art. 2º, IV. Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/lei/l15190.htm. Acesso em: 28 set. 2026.
BRASIL. Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Especialmente arts. 3º, III, 4º e 13. Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp140.htm. Acesso em: 28 set. 2026.
BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Lei de Mediação. Especialmente arts. 3º, 30 e 32. Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13140.htm. Acesso em: 28 set. 2026.
BRASIL. Decreto nº 12.091, de 3 de julho de 2024. Institui a Rede Federal de Mediação e Negociação – Resolve. Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/decreto/d12091.htm. Acesso em: 28 set. 2026.
BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento ambiental. 6. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024. 558 p. ISBN 978-65-5518-666-6.
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