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A reforma tributária deu ao meio ambiente um lugar expresso no sistema tributário nacional, mas deixou fora do Imposto Seletivo um dos símbolos mais cotidianos do consumo descartável: as sacolas plásticas de uso único.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 incluiu a defesa do meio ambiente entre os princípios do sistema tributário e autorizou a União a instituir o Imposto Seletivo sobre bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. A Lei Complementar nº 214/2025, posteriormente alterada pela LC nº 227/2026, regulamentou o tributo, mas não incluiu sacolas plásticas, embalagens descartáveis ou plásticos de uso único entre as categorias atualmente alcançadas.

A omissão é relevante justamente porque as sacolas reúnem características que tornam plausível uma política de desestímulo econômico, quais sejam baixo valor unitário, uso muito breve, grande volume de distribuição e elevada propensão à dispersão no ambiente. Isso não significa, porém, que o Poder Executivo possa simplesmente acrescentá-las ao Imposto Seletivo por decreto ou interpretação administrativa, a Constituição desenhou uma competência tributária ambiental, mas cercou seu exercício de legalidade, igualdade, proporcionalidade, justiça tributária e segurança jurídica.

Lacuna é legislativa, e não regulamentar

O artigo 153, VIII, da Constituição permite que o Imposto Seletivo incida sobre bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. A própria Constituição, contudo, remete à lei complementar a definição dos bens e serviços alcançados e à lei ordinária a fixação das alíquotas. A LC nº 214/2025 enumera, em seu artigo 409 e no Anexo XVII, as categorias atualmente submetidas ao imposto, entre elas veículos, embarcações e aeronaves, produtos fumígenos, bebidas alcoólicas, bebidas açucaradas, bens minerais, concursos de prognósticos e fantasy sport.

Sacolas plásticas não estão nessa lista. Por isso, não há espaço para ampliar a incidência por analogia com a expressão constitucional “prejudiciais ao meio ambiente”. Essa inclusão exigiria alteração da lei complementar, com delimitação objetiva da categoria tributável, seguida de lei ordinária federal que fixasse a alíquota. Regulamento poderia cuidar de aspectos técnicos e instrumentais, mas não criar uma nova hipótese de incidência.

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Essa reserva legal não é um obstáculo à política ambiental, mas uma garantia de que a extrafiscalidade continue submetida ao regime constitucional tributário. O Imposto Seletivo não é uma autorização genérica para onerar qualquer produto considerado ambientalmente indesejável, a nocividade precisa ser demonstrável e a seleção dos bens precisa obedecer a critérios verificáveis.

Por que as sacolas são um caso regulatório peculiar

A Política Nacional de Resíduos Sólidos parte de uma ordem de prioridade clara: antes da reciclagem e da destinação final, vêm a não geração e a redução de resíduos. As sacolas plásticas de uso único se ajustam especialmente a essa lógica porque, em muitas situações, seu consumo pode ser evitado por mudança simples de hábito, desde que existam alternativas reutilizáveis acessíveis.

É importante não exagerar o diagnóstico, uma vez que as sacolas não são a única nem necessariamente a maior fonte de poluição plástica. O ponto jurídico-regulatório é outro ao destacar um item de uso efêmero, distribuído em grande escala e cujo consumo responde de maneira significativa a sinais de preço.

A experiência comparada reforça essa hipótese. Tatiana Homonoff, ao comparar uma cobrança de cinco centavos por sacola descartável com um bônus de igual valor pelo uso de sacola reutilizável, encontrou forte redução do consumo no modelo de cobrança e efeito praticamente nulo no modelo de recompensa. Mais recentemente, estudo publicado na Science encontrou menor presença relativa de sacolas plásticas em operações de limpeza de margens em localidades com proibições ou cobranças [1] [2] [3].

Esses resultados não provam que um imposto federal brasileiro reproduzirá automaticamente os mesmos efeitos. Mostram, porém, que uma cobrança específica, perceptível e evitável pode alterar comportamento. Para um instrumento extrafiscal, essa é uma evidência mais importante do que a simples expectativa de arrecadação.

Imposto Seletivo não pode virar multa ambiental

O princípio do poluidor-pagador não autoriza degradar mediante pagamento, tampouco transforma o tributo em punição por ilícito. A lógica é preventiva e distributiva, visto que, parte dos custos ambientais que hoje recaem sobre a coletividade pode ser incorporada ao preço de atividades ou produtos lícitos que geram externalidades.

No caso das sacolas, isso exige cautela, pois, uma alíquota meramente simbólica criaria burocracia sem modificar condutas, enquanto uma alíquota excessiva, por outro lado, poderia funcionar como proibição disfarçada, atingir usos necessários e gerar efeitos regressivos. O desenho deve ser suficiente para tornar a opção descartável menos atraente, sem ignorar que tributos sobre consumo pesam proporcionalmente mais sobre famílias de menor renda.

A regressividade, nesse caso, não pode ser examinada apenas pela incidência formal do imposto. Se o consumidor puder evitar a cobrança levando uma bolsa reutilizável, a carga depende em parte do comportamento. Ainda assim, nem todos possuem a mesma capacidade de adaptação, compras imprevistas, limitações de mobilidade, condições sanitárias e ausência de alternativas acessíveis precisam ser consideradas.

Por isso, exceções devem ser estreitas e objetivas, por exemplo, hipóteses sanitárias, medicamentos, alimentos não acondicionados e situações de acessibilidade. Ao mesmo tempo, políticas de transição podem incluir distribuição inicial de bolsas duráveis e informação clara ao consumidor.

Também seria equivocado tratar qualquer material alternativo como automaticamente sustentável. Sacolas de papel, compostáveis ou biodegradáveis possuem impactos distintos conforme matéria-prima, energia, transporte, número de reutilizações, reciclabilidade e infraestrutura disponível. O critério regulatório deve considerar ciclo de vida, e não apenas rótulos ambientais.

Federalismo ambiental e uma possível arquitetura nacional

O Supremo Tribunal Federal, no Tema 970 da repercussão geral, reconheceu a constitucionalidade de lei municipal que obrigava a substituição de sacos e sacolas plásticas por alternativas biodegradáveis, reafirmando a possibilidade de disciplina ambiental local mais protetiva quando presente o interesse municipal. Esse precedente, porém, não autoriza municípios a instituir o Imposto Seletivo, que é de competência da União [4].

Uma eventual incidência federal teria outra função: criar um sinal econômico nacional e reduzir a fragmentação regulatória. Isso não exige eliminar normas locais de redução, educação ou padrões mais protetivos. O caminho mais coerente é combinar uma moldura federal com medidas administrativas e ambientais complementares dos demais entes.

Se o Congresso decidir incluir sacolas plásticas no Imposto Seletivo, o desenho deveria observar ao menos cinco pontos. Primeiro, a lei complementar deve recortar com precisão o produto tributado, evitando a categoria vaga “plásticos”. O objeto mais defensável é a sacola plástica leve, fornecida para transporte de compras e definida por material, função e parâmetros técnicos. Segundo, a alíquota deve ser específica por unidade ou massa, em valor capaz de produzir sinal econômico perceptível e sujeito a revisão por evidências. Terceiro, as exceções devem preservar usos essenciais sem neutralizar a política. Quarto, a tributação precisa ser integrada à responsabilidade compartilhada prevista na Política Nacional de Resíduos Sólidos, para que o custo da transição não seja transferido integralmente ao consumidor. Quinto, a política deve nascer com mecanismos de avaliação: dados sobre consumo, geração de resíduos, substituição de materiais, efeitos distributivos e necessidade de recalibragem.

Nesse ponto está uma peculiaridade importante da extrafiscalidade. O sucesso do Imposto Seletivo não pode ser medido pela arrecadação. Se o objetivo é reduzir o consumo de sacolas descartáveis, uma política bem-sucedida tende, ao longo do tempo, a diminuir a própria base tributada.

Conclusão

A reforma tributária criou uma oportunidade real de aproximar tributação e proteção ambiental, mas essa aproximação não pode ser feita por atalhos. Hoje, sacolas plásticas de uso único estão fora do campo de incidência do Imposto Seletivo. Sua inclusão dependeria de alteração da LC nº 214/2025 e de posterior lei ordinária para definição da alíquota.

Há fundamento constitucional para discutir essa inclusão. A defesa do meio ambiente passou a orientar expressamente o Sistema Tributário Nacional, e as evidências disponíveis indicam que cobranças transparentes e evitáveis podem reduzir o consumo de sacolas descartáveis. Isso, contudo, não basta.

Um modelo constitucionalmente defensável deve demonstrar a nocividade do produto, definir com precisão o objeto tributado, respeitar proporcionalidade e igualdade, mitigar efeitos regressivos, preservar usos essenciais e integrar a tributação à responsabilidade de produtores, varejistas e poder público. O desafio não é criar mais um tributo “verde”, mas construir uma política em que o preço funcione como instrumento de prevenção, e não como substituto da regulação ambiental.

A pergunta decisiva, portanto, não é se o Brasil deve tributar o plástico. É se o Imposto Seletivo pode ser desenhado para reduzir um resíduo evitável sem transformar a proteção ambiental em mera arrecadação. Para as sacolas de uso único, a resposta pode ser positiva — desde que a lei seja precisa, a alternativa seja acessível e o resultado seja permanentemente medido.

[1] PAPP, Anna; OREMUS, Kimberly L. Plastic bag bans and fees reduce harmful bag litter on shorelines. Science, v. 388, n. 6753, eadp9274, 2025.

[2] NIELSEN, Tobias Dan; HOLMBERG, Karl; STRIPPLE, Johannes. Need a bag? A review of public policies on plastic carrier bags – where, how and to what effect? Waste Management, v. 87, p. 428-440, 2019.

[3] HOMONOFF, Tatiana A. Can small incentives have large effects? The impact of taxes versus bonuses on disposable bag use. American Economic Journal: Economic Policy, v. 10, n. 4, p. 177-210, 2018.

[4] STF. RE 732.686/SP, Tema 970 da repercussão geral, rel. min. Luiz Fux, julgamento em 19/10/2022, trânsito em julgado em 23/9/2023.

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