A reforma tributária construiu o IBS e a CBS para funcionar de maneira coordenada. O modelo é dual quanto à competência, mas busca unidade em aspectos fundamentais da incidência: fatos geradores, bases de cálculo, sujeitos passivos, imunidades, regimes diferenciados e creditamento.
A lógica é compreensível. Para quem produz, compra, vende ou presta serviços, pouco importa que a arrecadação seja distribuída entre entes distintos. A simplificação depende de que a tributação seja percebida, tanto quanto possível, como um sistema integrado.
O desafio começa quando há controvérsia.
Dois trabalhos recentes ajudam a enxergar o problema por ângulos complementares. Em junho, o Jota publicou o relatório especial “Justiça estadual e federal divergem em decisões sobre suspensão de CBS e IBS”, de Diane Bikel, que mostrou que o mesmo dispositivo da LC 214/2025 já produziu decisões de mérito em sentidos diferentes na Justiça Federal e na Justiça estadual, respectivamente quanto à CBS e ao IBS. Em 21 de agosto de 2026, Alessandra Okuma publicou nesta coluna o artigo “O contencioso do IBS/CBS: assimetrias e complexidades”, no qual chamou atenção para assimetrias existentes entre os processos administrativos dos dois tributos.
Os trabalhos tratam de momentos diferentes. Lidos em conjunto, porém, apontam para uma questão institucional maior: construímos tributos materialmente integrados sem assegurar, na mesma intensidade, integração na forma de solucionar as controvérsias que deles surgirão.
A fragmentação começa antes do Judiciário
A existência de estruturas administrativas distintas é consequência natural do IVA dual brasileiro. A CBS é federal. O IBS pertence a estados, municípios e Distrito Federal e será administrado em estrutura própria. Não seria razoável pretender eliminar toda diferença entre os dois sistemas.
Mas é preciso distinguir as diferenças exigidas pelo federalismo daquelas que apenas acrescentam complexidade processual.
O artigo de Alessandra Okuma mostra que essa assimetria pode aparecer em aspectos bastante concretos: contagem de prazos, organização das instâncias recursais e mecanismos de uniformização. Isoladamente, cada diferença pode parecer administrável. O problema surge quando a mesma operação gera autuações de IBS e CBS.
Os fatos podem ser os mesmos. Os contratos, os documentos e a questão material também. Em muitas situações, a própria disciplina legal será comum. Ainda assim, o contribuinte poderá ter de controlar calendários diferentes, percorrer rotas recursais distintas e provocar órgãos julgadores diversos.
A complexidade invade outro lugar.
Em vez de estar exclusivamente na definição da incidência, passa a estar também na definição de como discutir essa incidência.
Isso tem uma consequência prática relevante. O departamento fiscal ou jurídico não terá de responder apenas à pergunta “qual é a interpretação correta da legislação?”. Em determinados casos, precisará responder antes a outra: “qual é o caminho processual correto para fazer essa interpretação prevalecer em cada tributo?”.
Para um sistema que nasceu sob a promessa de simplificação, essa não é uma questão secundária.
Quando a divergência deixa de ser hipótese
O relatório mostra que a preocupação já não é apenas teórica.
Tomada como exemplo, a controvérsia relatada envolve o artigo 82 da LC 214/2025, que condiciona a suspensão do IBS e da CBS em determinadas exportações indiretas ao cumprimento de requisitos, entre eles certificação no Programa Operador Econômico Autorizado e determinada capacidade patrimonial da empresa comercial exportadora.
O Conselho Brasileiro das Empresas Comerciais Importadoras e Exportadoras levou a questão ao Judiciário. Como não existe uma única jurisdição para os dois tributos, a CBS foi discutida na Justiça Federal e o IBS na Justiça Estadual.
A questão essencial era a mesma: saber se as condicionantes criadas pela lei complementar constituem mecanismos legítimos de operacionalização da desoneração das exportações ou restrições incompatíveis com a proteção constitucional conferida a essas operações.
As respostas foram diferentes.
Quanto à CBS, a Justiça Federal entendeu que o artigo 82 apenas estabeleceu mecanismos operacionais para assegurar que o benefício alcance operações efetivamente destinadas ao exterior. Quanto ao IBS, a Justiça Estadual considerou que as exigências extrapolam a regulamentação e restringem indevidamente a desoneração.
As decisões ainda estão sujeitas a recurso, e seria precipitado extrair delas qualquer conclusão sobre a jurisprudência que prevalecerá.
O dado relevante é institucional: uma única realidade econômica, submetida a uma disciplina material comum, já foi capaz de produzir duas respostas jurisdicionais distintas porque cada parcela do IVA dual percorreu uma estrutura judicial diferente.
O contencioso pode reconstruir a complexidade
Decisões divergentes existem em qualquer sistema jurídico. O problema não é imaginar que o IBS e a CBS devam nascer com jurisprudência absolutamente uniforme.
A questão é a capacidade do sistema de transformar divergência em orientação comum em prazo compatível com a vida econômica.
Uma divergência resolvida rapidamente é parte normal da formação jurisprudencial. Uma divergência que se prolonga durante anos torna-se insegurança jurídica.
E o custo surge antes do trânsito em julgado.
Empresas formam preços, celebram contratos, apuram margens, reconhecem créditos, constituem provisões e aprovam investimentos enquanto os processos tramitam. Se uma mesma operação puder receber tratamentos diferentes para IBS e CBS, essa incerteza entra na tomada de decisão empresarial.
O custo do contencioso, portanto, não se resume a honorários, garantias ou depósitos. Existe um custo econômico decorrente da falta de previsibilidade sobre qual interpretação será aplicada.
Esse ponto é especialmente importante porque uma das ambições da reforma é justamente reduzir a litigiosidade acumulada pelo sistema anterior. ICMS, ISS, PIS e Cofins produziram durante décadas controvérsias alimentadas por diferenças de competência, conceitos, regimes de crédito e legislações locais.
A aproximação material entre IBS e CBS pretende eliminar parte dessas fricções.
Mas, se a solução de conflitos permanecer excessivamente fragmentada, existe o risco de parte da complexidade retirada da legislação reaparecer no contencioso.
Antes, discutíamos muitas vezes qual tributo incidia ou qual legislação local era aplicável. No novo sistema, poderemos discutir se a mesma regra comum deve produzir efeitos diferentes dependendo do caminho administrativo ou judicial percorrido.
É uma complexidade de outra natureza, mas continua sendo complexidade.
Uma nova tentativa de harmonização
Uma mudança legislativa superveniente acrescenta uma nova dimensão ao debate. Publicada em 4 de setembro de 2026, a LC 236/2026 alterou o Código Tributário Nacional para instituir normas gerais de processo administrativo fiscal aplicáveis às administrações tributárias da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Entre os parâmetros nacionais estão prazos de 20 dias para impugnação, recurso voluntário e recurso especial, contados em dias úteis, além da suspensão dos prazos entre 20 de dezembro e 20 de janeiro. A lei determinou ainda que União, estados, Distrito Federal e municípios adaptem sua legislação em até dois anos; se isso não ocorrer, os novos artigos 208-A a 208-J do CTN passam a ser aplicados até a edição de disciplina específica.
Esse movimento vai justamente na direção de reduzir parte das assimetrias que vinham sendo identificadas. E corrige uma premissa importante: a LC 236 não cuida apenas do processo federal da CBS. Ao inserir normas gerais no CTN, cria um núcleo processual nacional.
No IBS, porém, a questão ganha uma particularidade. A LC 227/2026 já instituiu um processo administrativo próprio, conduzido de forma integrada pelo CGIBS. A pergunta deixa de ser se Estados e Municípios deverão simplesmente reproduzir seus ritos tradicionais e passa a ser como o novo núcleo nacional do CTN conviverá com o regime especial do IBS e com o processo aplicável à CBS.
Há inclusive um ponto que ilustra a necessidade de coordenação. O novo artigo 208-D do CTN prevê, como regra geral, prazo de 20 dias úteis para recurso especial quando houver instância superior. Já o artigo 323-G da LC 214/2025, incluído pela LC 227, estabelece prazo de dez dias úteis para o recurso especial à Câmara Nacional de Integração. A leitura sistemática deverá definir o alcance da norma geral diante da disciplina especial. Mais importante do que antecipar a resposta é perceber que a própria tentativa de uniformização exigirá harmonização entre as leis complementares.
A LC 236, portanto, é ao mesmo tempo uma resposta e um novo teste para a arquitetura do contencioso. Ela aproxima procedimentos, mas torna ainda mais importante definir com clareza como as normas gerais nacionais se articulam com os regimes específicos dos dois tributos.
A integração precisa atravessar as instâncias
A criação da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS demonstra que o legislador reconheceu a necessidade de harmonização.
É uma peça importante do desenho.
Mas uma instância de uniformização não elimina, por si só, as diferenças existentes ao longo de todo o processo. Antes de chegar a ela, o contribuinte poderá ter percorrido procedimentos distintos e enfrentado entendimentos diferentes nas estruturas do IBS e da CBS.
Há ainda uma questão anterior: definir quando determinada controvérsia envolve legislação comum aos dois tributos. Essa qualificação pode interferir no recurso cabível e no órgão competente para apreciá-lo.
Em outras palavras, a discussão sobre o mérito poderá ser precedida por uma discussão sobre a própria arquitetura do contencioso.
Além disso, a Câmara Nacional de Integração atua no âmbito administrativo. Ela não resolve o problema evidenciado pelo caso do artigo 82 quando a divergência se instala entre Justiça Estadual e Justiça Federal.
Se a matéria for constitucional, o Supremo Tribunal Federal naturalmente poderá exercer função uniformizadora. A situação é menos simples quando a divergência disser respeito predominantemente à interpretação da legislação complementar comum aos dois tributos.
Aí surge uma pergunta que a implantação do sistema terá de enfrentar: como evitar que a convergência legislativa entre IBS e CBS seja desfeita por trajetórias jurisprudenciais paralelas?
Dualidade não significa descoordenação
Não se trata de transformar IBS e CBS em um único tributo por via processual.
A dualidade foi uma escolha constitucional ligada à estrutura federativa brasileira. Existem competências distintas e razões legítimas para a existência de administrações e órgãos julgadores próprios.
O ponto é outro.
É necessário identificar quais diferenças processuais são indispensáveis à preservação dessa autonomia e quais podem ser harmonizadas sem qualquer prejuízo ao federalismo.
Prazos, requisitos recursais, critérios para identificar matérias comuns, mecanismos de formação de precedentes e instrumentos de comunicação entre as estruturas decisórias devem ser avaliados a partir dessa perspectiva.
A pergunta não deveria ser se é possível tornar os dois contenciosos idênticos.
Deveria ser: quanto de diferença é realmente necessário?
Essa mudança de perspectiva é importante porque a simplicidade prevista como valor do novo sistema não pode terminar no momento em que surge uma autuação.
Para o contribuinte, pouco adianta ter regras materiais convergentes se a divergência sobre essas regras exige duas estratégias, dois calendários, duas estruturas decisórias e, ao final, pode produzir duas respostas incompatíveis.
O contencioso também é parte do sistema tributário
Há ainda uma dimensão econômica.
Em um IVA baseado em não cumulatividade ampla, questões envolvendo créditos, restituições e ressarcimentos afetam diretamente o caixa das empresas. Uma controvérsia prolongada sobre a recuperação de um crédito não representa apenas um problema jurídico: representa capital de giro indisponível.
O mesmo vale para disputas que interferem em preços, contratos e investimentos.
Por isso, a qualidade institucional do contencioso deve ser considerada parte da eficiência do próprio modelo tributário.
Um bom IVA não é apenas aquele que calcula corretamente o valor agregado. É também aquele que oferece mecanismos previsíveis e relativamente rápidos para solucionar divergências sobre esse cálculo.
A reforma ainda oferece uma vantagem rara para ajustes: o problema foi percebido, o sistema está em implantação, as estruturas administrativas estão sendo organizadas, a jurisprudência ainda é incipiente e o estoque de litígios é pequeno.
Durante décadas, o Brasil tentou corrigir problemas do sistema anterior depois que milhares de interpretações e milhões de processos já existiam. No IBS e na CBS existe a oportunidade de fazer o contrário: identificar as fricções antes que elas se consolidem.
Nesse sentido, o relatório do Jota e o artigo publicado nesta revista eletrônica Consultor Jurídico não devem ser lidos como sinais de fracasso da reforma. Funcionam melhor como testes antecipados de sua arquitetura institucional.
Eles mostram que a simplificação precisa avançar um passo além.
IBS e CBS foram construídos para falar uma linguagem material semelhante. O desafio agora é garantir que as instituições encarregadas de interpretar essa linguagem consigam conversar entre si.
A reforma tributária não estará verdadeiramente simplificada apenas quando o contribuinte souber calcular os novos tributos.
Estará mais próxima desse objetivo quando, diante de uma única controvérsia econômica, também puder confiar que o Estado será capaz de produzir uma resposta coerente.
O post IBS e CBS: unidade material, contencioso fragmentado apareceu primeiro em Consultor Jurídico.