Há quatro décadas, desde a promulgação da Constituição de 1988, com a definição da competência dos estados e do Distrito Federal para instituírem o ICMS, os referidos entes da federação, no exercício de tal prerrogativa, viram-se tentados a morder a maçã e desrespeitar uma outra definição constitucional, essencial para a harmonia do exercício da competência tributária na União. Da mesma forma que o constituinte os aquinhoou com a competência para criar e arrecadar o ICMS, limitou seu exercício nos casos de concessões de isenções, incentivos e benefícios fiscais a parâmetros a serem definidos por lei complementar (artigo 155, § 2º, XII, “g”, CF/88). Essa lei complementar já existia, qual seja a LC 24/1975, cujo texto era exigente quanto à necessidade de concordância unânime dos estados-membros para a concessão de benefícios (artigo 2º, § 2º) [1].
Vemos que o constituinte, à época, ao fixar a competência da lei complementar para regular o tema dos incentivos fiscais, já sabia quais seriam os parâmetros a serem observados na medida em que delegou o tema a uma lei complementar já existente. E assim o fez visando à harmonia e ao equilíbrio entre os estados e o DF, sob pena de se instaurar uma disputa fratricida entre eles. O que acabou ocorrendo por desrespeito ao figurino constitucional. A correção desse desvio é um dos objetivos da reforma tributária do consumo, e, como se verá, muitas empresas que por décadas decidiram onde importar com base nesses incentivos ainda não avaliaram os efeitos de seu fim.
Os incentivos fiscais foram sendo concedidos unilateralmente pelos estados ao arrepio das disposições constitucionais. Nesse sentido, há muito decidiu o STF em reiteradas ocasiões [2]. Já em 2002, na ADI 1.179/SP, o Plenário declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade de lei fluminense que concedia prazo especial de pagamento do ICMS a empreendimentos industriais, por inobservância do artigo 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição e da LC 24/1975, recebida pela ordem de 1988.
A guerra fiscal há quatro décadas é de todos conhecida e, no comércio exterior, a disputa individualizada dos governos estaduais pelos investimentos se notabilizou como Guerra dos Portos. Não se podem negar alguns fatores desse cenário: ao longo dos anos, os estados perderam cada vez mais arrecadação. A União ampliou sua arrecadação sobretudo por meio de contribuições, cuja receita, em regra, não é repartida com os demais entes. Em uma luta por sobrevivência, para gerar renda e riqueza, assim como cumprir suas atribuições constitucionais, os Estados viram na outorga de incentivos fiscais uma forma de atraírem para o seu território indústrias e novos negócios, trazendo a cadeia de empresas fornecedoras, gerando empregos e melhorando a qualidade de vida da sua população. Os objetivos, não obstante nobres, não justificaram os meios, uma vez que as medidas extrafiscais estaduais eram inconstitucionais, promovendo distorções e desequilíbrios, ameaçando a organização federativa.
Realidade promoveu novos investimentos nas cinco regiões do país
A escolha do local para sua realização, principalmente para empresas dependentes de insumos importados para industrialização, ou mercadorias para revenda, passou a ter como principal critério os benefícios fiscais relativos ao ICMS. Esse critério tornou-se tão relevante nas estimativas de custos que passou a suplantar quaisquer outros fatores de decisão, como questões logísticas, de mão de obra e mesmo de segurança jurídica. Além da economia tributária efetiva, em comparação com a incidência regular, o aspecto concorrencial pesava nas decisões.
SpaccaUm dos principais efeitos colaterais dessa realidade foi exatamente a insegurança jurídica. Na medida em que os incentivos eram concedidos ao arrepio da CF/88 e da LC 24/1975, os Fiscos que se viam prejudicados, quando as mercadorias entravam em seus territórios, fiscalizavam e desconsideravam as operações, definindo como de sua competência arrecadar o ICMS das importações, ainda que realizadas por empresas situadas em outros estados. Autuavam as empresas destinatárias físicas das mercadorias importadas por outros contribuintes situados em outros Estados por entenderem que o local da operação e, portanto, o credor do ICMS-Importação seria o estado onde se situasse o estabelecimento em que ocorresse a entrada física da mercadoria importada. Muitos bilhões de reais em autuações e discussões marcaram esses longos anos de batalha.
Para agravar a complexidade dessa realidade, lida-se no comércio exterior com as regulações federais sobre as importações indiretas. As definições relativas às importações por conta e ordem, desde 2002, e por encomenda, desde 2006, são fundamentais na área aduaneira, assim como sempre tiveram participação na Guerra dos Portos. As tradings, como importadores, obtendo acesso aos diferimentos e créditos presumidos estaduais, puderam oferecê-los em seu portfólio de serviços ampliando negócios em praticamente todos os estados brasileiros.
Seguiram-se a Resolução do Senado Federal 13/2012, que fixou em 4% a alíquota interestadual nas operações com bens e mercadorias importados (antes, 12% ou 7%), a Lei Complementar 160/2017 e o Convênio ICMS 190/2017, vigentes até hoje e responsáveis por grande avanço ao permitir a remissão dos créditos e a reinstituição, por prazo certo, dos benefícios concedidos à margem do Confaz. A questão do estado credor do ICMS-Importação chegou ao STF e, em 2020, no julgamento do ARE 665.134/MG, o tribunal fixou o Tema 520 [3]. A corte decidiu que o sujeito ativo do ICMS–Importação é o estado onde está situado o importador nas importações próprias ou diretas, assim como, por iguais motivos, na importação indireta por encomenda. Por sua vez, na importação por conta e ordem, o STF decidiu ser a localização do real adquirente o critério de definição do sujeito ativo e, portanto, da legislação estadual aplicável.
Como se vê, não sem razão, um dos objetivos estabelecidos pela reforma tributária do consumo foi pôr termo à guerra fiscal, determinando o fim dos incentivos fiscais [4]. A EC 132/2023 encerrou esse ciclo por dois caminhos complementares. De um lado, inseriu no artigo 156-A, § 1º, da Constituição a regra de que o IBS será cobrado pelo somatório das alíquotas do estado e do município de destino da operação (inciso VII) e não será objeto de incentivos ou benefícios financeiros ou fiscais, salvo as hipóteses previstas na própria Constituição (inciso X). De outro, acrescentou ao ADCT os arts. 128 e 129, que disciplinam a extinção escalonada do ICMS: as alíquotas permanecem integrais até 2028 e passam a corresponder a 9/10 em 2029, 8/10 em 2030, 7/10 em 2031 e 6/10 em 2032, extinguindo-se o imposto a partir de 2033. Os benefícios e incentivos, por força do § 1º do artigo 128 do ADCT, serão reduzidos na mesma proporção.
Para amortecer a transição, o artigo 12 da EC 132/2023 instituiu o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais do ICMS, destinado a compensar, entre 2029 e 2032, os titulares de benefícios concedidos por prazo certo e sob condição, com aportes da União que somam R$ 160 bilhões nominais entre 2025 e 2032, atualizados pelo IPCA, e dever de complementação em caso de insuficiência. A matéria foi disciplinada pelos artigos 384 a 405 da LC 214/2025 e, quanto à habilitação, pela Portaria RFB 635/2025, que a admite de 1º de janeiro de 2026 a 31 de dezembro de 2028. Há, porém, um ponto que atinge diretamente o comércio exterior: o § 4º, II, do mesmo artigo 12 exclui da compensação os benefícios reinstituídos com fundamento no § 2º-A do artigo 3º da LC 160/2017, entre eles os vinculados às atividades comerciais e às atividades portuária e aeroportuária ligadas ao comércio internacional. Parte expressiva dos incentivos que alimentaram a Guerra dos Portos não terá, portanto, qualquer compensação.
Mudança é significativa e já se reflete na estratégia empresarial
Reportagem do Valor Econômico, de 9/9/2026, divulgou pesquisa da consultoria Ilos com 110 grandes companhias, de faturamento médio de R$ 22 bilhões, que ilustra com precisão o que aqui se sustenta [5]. Em levantamento anterior, já se constatara que 78% das empresas consideravam a questão tributária altamente relevante na definição de suas malhas logísticas e que cerca de 40% do faturamento estava associado a centros de distribuição incentivados, parcela que chegava a 58% no setor de bens de consumo, com Minas Gerais na liderança em número de centros beneficiados. Na pesquisa atual, 54% das empresas declararam manter algum CD com benefício fiscal e 51% admitiram suportar custos logísticos maiores para obter vantagens tributárias, isto é, mantêm estoques distantes dos principais mercados consumidores porque a economia tributária compensa o frete e a armazenagem adicionais.
O caso de Extrema, no sul de Minas, é emblemático. Houve um crescimento vertiginoso da procura por imóveis comerciais e mão de obra. Segundo a reportagem, a combinação dos incentivos fiscais oferecidos por Minas Gerais com a proximidade de São Paulo fez o município passar de menos de 100 mil m² de imóveis logísticos, em 2017, para cerca de 850 mil m², em 2022, conforme dados da CBRE. No comércio exterior, o fenômeno teve expressão própria, especialmente em alguns estados da Federação. Segundo dados do Comex Stat (MDIC/Secex) [6], entre 2010 e 2025, pouco mais da metade das unidades da Federação (14 de 27) ampliou sua participação nas importações nacionais, inclusive Minas Gerais (de 5,4% para 6,5%). Os maiores ganhos couberam a Santa Catarina (+5,8 p.p.), Rio de Janeiro e Minas Gerais (+1,1 p.p. cada), Espírito Santo e Pernambuco (+0,8 p.p. cada), ao passo que São Paulo registrou a maior perda, de 37,3% para 30,9% (−6,4 p.p.).
Um dado revelador da reportagem, no entanto, é outro. A mesma pesquisa da Ilos, divulgada pelo Valor Econômico, mostra que apenas 13% das empresas mapearam integralmente os efeitos da reforma sobre sua cadeia de suprimentos até 2033; 41% fizeram mapeamento parcial, 21% examinaram apenas os efeitos imediatos e 25% sequer iniciaram a avaliação. Não surpreende que 49% declarem não ter previsão de mudar a localização de seus CDs e que 17% ainda não tenham avaliado a questão, enquanto 21% afirmam que mudarão principalmente em razão da reforma. Aqui não deixa de haver um paradoxo. As mesmas empresas que, durante décadas, estudaram com rigor cada ponto percentual de crédito presumido e cada regime especial para decidir onde instalar fábricas, CDs e estabelecimentos importadores não estão dedicando igual atenção ao fim dessa lógica, ou estão deixando isso para o último minuto. E a transição torna a decisão mais complexa, não mais simples: os benefícios ainda terão valor econômico até 2032, período de coexistência do sistema atual e do futuro.
Para o comércio exterior, com a cobrança do IBS no destino, o porto, o aeroporto ou o porto seco de despacho tendem a deixar de ser variável tributária e a voltar a ser variável logística e aduaneira. A escolha do recinto alfandegado tenderá a ser orientada por tempo de liberação, infraestrutura disponível, custo de armazenagem e de frete interno, qualidade dos serviços e proximidade do consumo. A controvérsia dos benefícios tributários que indiretamente alimentou o Tema 520 do STF perderá relevância prática para o IBS, embora permaneça para os fatos geradores do ICMS até 2032. Ganham relevância os instrumentos de eficiência aduaneira, como o despacho antecipado, a certificação como Operador Econômico Autorizado e os regimes aduaneiros especiais.
E os estados? Perdida a principal ferramenta de atração, terão de competir por outros meios. Alguns já sinalizaram o caminho dos benefícios financeiros, registrados como despesa orçamentária e não como renúncia de receita, a exemplo de proposta apresentada pelo Espírito Santo [7]. A via não está imune a questionamentos, sobretudo quando o benefício financeiro reproduzir, economicamente, o incentivo vedado pelo artigo 156-A, § 1º, X, CF/88. Mais promissor é o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (artigo 159-A da Constituição), cujos recursos podem financiar estudos, projetos e obras de infraestrutura, o fomento a atividades produtivas, inclusive por meio de subvenções econômicas e financeiras, e ações de ciência, tecnologia e inovação. Para os estados que se estruturaram como plataformas de importação e distribuição, a agenda passa por investir naquilo que o benefício fiscal encobria: acessos rodoviários e ferroviários, recintos alfandegados eficientes, articulação com a Aduana para aperfeiçoamento e celeridade nos prazos de liberação, mão de obra qualificada e ambiente regulatório estável.
A reforma devolve à logística e à operação aduaneira o protagonismo que a Guerra dos Portos lhes retirou. Polos consolidados não perderão automaticamente seus centros de distribuição, pois a infraestrutura instalada e a rede de prestadores de serviços passam a integrar a nova equação. Mas a vantagem competitiva pertencerá às empresas que fizerem, com todo o cuidado, o estudo que a maioria ainda não fez: simulação de cenários até 2033, revisão dos fluxos de importação e distribuição, habilitação tempestiva ao Fundo de Compensação, quando cabível, e reavaliação do modelo de importação, direta ou por intermédio de tradings. Aos estados caberá demonstrar que sua atratividade não se esgotava no imposto que deixarão de cobrar.
[1] Benefícios assim entendidos como medidas promotoras de isenções, redução da base de cálculo, devolução do tributo, concessão de créditos presumidos e quaisquer outros incentivos fiscais ou financeiro-fiscais que resultassem em redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus (art. 1º, parágrafo único, LC 24/1975).
[2]STF, Pleno, ADI 1.179/SP, rel. min. Carlos Velloso, j. 13/11/2002, DJ 19/12/2002; ADI 1.247/PA, rel. min. Dias Toffoli, j. 1º/6/2011; ADI 3.796/PR, rel. min. Gilmar Mendes, j. 8/3/2017.
[3] STF, Pleno, ARE 665.134/MG. Tema 520 – Tese: O sujeito ativo da obrigação tributária de ICMS incidente sobre mercadoria importada é o Estado-membro no qual está domiciliado ou estabelecido o destinatário legal da operação que deu causa à circulação da mercadoria, com a transferência de domínio. Disponível aqui.
[4] “Art. 156-A, § 1º, X – não será objeto de concessão de incentivos e benefícios financeiros ou fiscais relativos ao imposto ou de regimes específicos, diferenciados ou favorecidos de tributação, excetuadas as hipóteses previstas nesta Constituição;”
[5] HIRATA, Taís; GUIMARÃES, Fernanda; NASCIMENTO, Vitória; FAVARO, Cristian. Reforma tributária começa a redesenhar logística. Valor Econômico, São Paulo, 9 set. 2026. A pesquisa referida é Impactos da Reforma Tributária no Supply Chain (Ilos, 2026).
[6] Disponível aqui . Acesso em 09/10/2026.
[7] BRANCO, Mariana. Com fim de incentivos fiscais a partir de 2033, estados miram benefícios financeiros. Publicado pelo Jota e disponível no site do Ibet, em 8/3/2024: aqui.
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