O julgamento conjunto das ADIs 7.774 e 7.775, concluído pelo plenário do Supremo Tribunal Federal no último dia 12, produziu resultado que merece exame crítico por mais de uma razão. Por maioria, a Corte reconheceu a constitucionalidade da moratória da soja, determinou a extinção de processos judiciais e administrativos que questionam o acordo e validou as leis estaduais de Mato Grosso e Rondônia que restringem benefícios fiscais a empresas participantes de compromissos semelhantes. A decisão, vista em sua inteireza, revela dois problemas estruturais que não se compensam mutuamente: a extrapolação do objeto formal das ações e o equívoco na análise tributária das leis estaduais à luz do parâmetro normativo trazido pela Emenda Constitucional nº 132/2023.
Wenderson Araujo/Trilux/CNAA ADI 7.774 foi proposta contra a Lei 12.709/2024 de Mato Grosso, que restringe a concessão de incentivos fiscais e de terrenos públicos a determinadas empresas; a ADI 7.775 questiona disciplina semelhante estabelecida pela Lei 5.837/2024 de Rondônia. A moratória da soja constituía o antecedente político mais evidente das normas impugnadas, mas não se convertia no objeto formal das ações. Causa, contexto e objeto não são categorias intercambiáveis no controle de constitucionalidade, e o ministro Dias Toffoli, relator da ADI 7.775, foi preciso ao assinalar que a discussão sobre validade ou constitucionalidade de acordos privados de comércio não integrava o thema decidendum. A matéria em discussão era eminentemente tributária, consubstanciada nos limites constitucionais dos Estados para a definição de critérios de fruição de incentivos fiscais.
Ao reconhecer a constitucionalidade da moratória da soja e determinar a extinção das ações que discutem sua validade, inclusive no âmbito do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), o STF extrapolou o objeto das ações sob julgamento e invadiu a competência de outro órgão constitucionalmente habilitado para a análise antitruste. A Superintendência-Geral do Cade havia instaurado procedimento para examinar o acordo sob a perspectiva concorrencial, e a ordem de extinção desses processos pelo plenário do Supremo representa interferência institucional que não encontra amparo nas normas processuais que regem o controle concentrado de constitucionalidade. A circunstância de a moratória ser socialmente relevante, ou de sua validade interessar ao mercado de exportações, não habilita a Corte a ampliar, por via oblíqua, o objeto de ações diretas cujo pedido era outro.
Coerência do sistema tributário nacional
Fixada essa premissa, o segundo problema do acórdão é distinto e, sob certa perspectiva, ainda mais grave do ponto de vista da coerência interna do sistema tributário constitucional. O STF validou as leis de Mato Grosso e Rondônia que limitam o acesso a incentivos fiscais por parte de empresas signatárias da Moratória da Soja e o fez assentado em fundamentos preponderantemente econômicos e federativos, sem o exame adequado do parâmetro de controle introduzido pela EC 132/2023. Ao acrescentar o artigo 145, § 3º, à Constituição, a reforma tributária determinou que o Sistema Tributário Nacional observe os princípios da transparência, da justiça tributária e da defesa do meio ambiente. A proteção ambiental deixou de comparecer apenas como valor externo ao direito tributário para integrar o conjunto de princípios que conformam o próprio sistema.
Esse deslocamento normativo não é meramente programático. Quando o constituinte derivado inclui a defesa do meio ambiente entre os princípios regentes do sistema tributário nacional, estabelece um vetor obrigatório de controle das escolhas legislativas em matéria de incentivos fiscais. A extrafiscalidade, que antes se orientava primordialmente por objetivos econômicos e redistributivos, passa a ter na proteção ambiental um parâmetro de aferição de sua legitimidade constitucional. Uma lei estadual que retira benefícios fiscais de agentes que adotam padrões ambientais superiores ao mínimo normativo precisaria, portanto, demonstrar que essa diferenciação é compatível com o vetor ambiental que agora integra o núcleo do sistema tributário.
SpaccaBenefício fiscal não é transferência neutra de recursos nem extensão necessária da liberdade econômica do contribuinte. Quando utilizado com finalidade indutora, integra o campo da extrafiscalidade e converte-se em instrumento de escolha pública. A decisão de estabelecer requisitos para a fruição de incentivos deve respeitar a igualdade, a razoabilidade, a livre iniciativa, a livre concorrência e, desde a EC 132/2023, a defesa do meio ambiente. O acórdão do STF não examinou, com a profundidade necessária, se as leis estaduais superavam esse teste à luz do novo parâmetro constitucional.
Limites da Constituição ao legislador tributário
O argumento de que os estados possuem liberdade de conformação na definição dos destinatários de seus incentivos fiscais é constitucionalmente defensável, mas não é absoluto. A liberdade de conformação existe dentro dos limites materiais que a Constituição impõe ao legislador tributário. Quando o ente federativo define que empresas com padrões ambientais mais rigorosos ficam excluídas de benefícios que continuam a ser concedidos a agentes sem tais compromissos, a diferenciação precisa encontrar justificativa constitucional suficiente. Não basta invocar a autonomia federativa; é necessário demonstrar que o critério de exclusão é adequado, necessário e proporcional à finalidade que o legislador afirma perseguir.
É possível sustentar que retirar incentivos de empresas que adotam padrões superiores ao mínimo normativo representa uso da extrafiscalidade em sentido contrário ao dever de proteção ambiental agora inscrito no artigo 145, § 3º. Inversamente, pode-se argumentar que o ente federativo pretendia apenas evitar que recursos públicos fossem destinados a agentes que restringem a comercialização de produção obtida licitamente segundo o padrão definido pelo próprio Estado. A segunda tese é plausível, mas exige demonstração analítica que o acórdão majoritário não desenvolveu de forma suficiente à luz da nova ordem tributária constitucional.
A circunstância de um acordo privado ser, por si só, um exercício regular da autonomia privada e da livre iniciativa não responde à pergunta sobre os limites constitucionais da política tributária estadual diante desse acordo. O ministro Flávio Dino, cujo entendimento prevaleceu, afirmou que as empresas podem adotar critérios ambientais mais rigorosos para escolher seus fornecedores sem que o poder público tenha de seguir os mesmos parâmetros na concessão de incentivos. A formulação é tecnicamente correta em seu ponto de partida, mas não esgota o problema. A questão não é se o Estado deve espelhar os padrões privados da Moratória, mas se as leis estaduais, ao penalizar quem os adota, são compatíveis com o sistema tributário constitucional vigente após a EC 132/2023.
Constitucionalidade sobre leis tributárias estaduais
O acórdão preservou avanços pontuais relevantes. Por unanimidade, ficou definido que as modificações nos benefícios fiscais só produzem efeitos após o cumprimento dos prazos tributários previstos na Constituição, em regra no exercício seguinte e após a noventena conforme o caso. A decisão também preservou as isenções concedidas sob condições já assumidas pelo contribuinte, em respeito à Súmula 544 do STF. Esses limites ao poder de supressão retroativa de incentivos são tecnicamente adequados e refletem a jurisprudência consolidada sobre a proteção da confiança legítima na relação tributária.
A proteção da Amazônia, a defesa da livre concorrência e a autonomia privada são premissas constitucionalmente relevantes, mas nenhuma delas, isoladamente, define o sentido de um julgamento de controle concentrado de constitucionalidade sobre leis tributárias estaduais. O STF decidiu mais do que lhe cabia ao pronunciar-se sobre a validade da Moratória e ao ordenar a extinção de processos em instâncias administrativas competentes. E decidiu menos do que deveria ao validar as leis estaduais sem o exame rigoroso do parâmetro ambiental inaugurado pela reforma tributária. O resultado é uma decisão juridicamente desequilibrada, que avança onde não deveria e recua onde o sistema constitucional exigia maior profundidade.
O post Entre a moratória e a Constituição: o que, afinal, o STF está julgando? apareceu primeiro em Consultor Jurídico.