Imagine dois trabalhadores que passaram a vida na mesma linha de produção, expostos ao mesmo agente nocivo, com formulários praticamente idênticos nas mãos. Um ajuíza sua ação em um Juizado Especial Federal. O outro, em uma vara federal comum. Ao final, recebem respostas diferentes, não porque os fatos sejam diferentes, mas porque as portas por onde entraram são diferentes.
FreepikQuem vive a jurisdição previdenciária sabe que essa cena não é hipótese de manual. Ela se repete, silenciosamente, milhares de vezes. E é difícil explicar a um segurado que o alcance do seu direito dependeu do rito, do órgão revisor e do circuito recursal em que sua história foi processada.
É desse desconforto que nasceram a Recomendação CJF nº 4, de 22 de junho de 2026, editada pelo ministro Luis Felipe Salomão, então corregedor-geral da Justiça Federal [1], e a Nota Técnica Conjunta nº 2/2026/SCG/Ascor [2], publicada em agosto. Ambas tratam do que temos denominado dupla competência previdenciária e constituem, antes de tudo, um chamado ao enfrentamento coletivo da litigiosidade previdenciária.
O que se entende por dupla competência previdenciária
A expressão é utilizada em sentido funcional. Não existem, a rigor, duas competências materiais autônomas. O que existe é uma mesma matéria federal submetida a dois regimes distintos de procedimento, de prova, de recurso e de uniformização.
Nas varas federais, as ações seguem o procedimento comum, com revisão pelos Tribunais Regionais Federais e eventual acesso aos tribunais superiores. Nos Juizados Especiais Federais, incide o rito sumaríssimo, com revisão pelas Turmas Recursais e uniformização pelas Turmas Regionais e pela Turma Nacional de Uniformização.
SpaccaEsse desenho foi concebido para ampliar o acesso à Justiça e cumpriu essa promessa. Em 2026, a Lei nº 10.259/2001 completa vinte e cinco anos, e o balanço é de sucesso. A dificuldade está em outro ponto: os dois caminhos se comunicam de forma incompleta. A TNU uniformiza o microssistema dos Juizados, mas não uniformiza a jurisprudência dos TRFs. Os TRFs uniformizam a jurisdição comum, sem atuar como instância recursal dos Juizados. O Superior Tribunal de Justiça permanece como vértice da interpretação da legislação federal, mas a chegada das controvérsias oriundas do microssistema depende de instrumentos processuais próprios e da superação dos filtros de admissibilidade. Forma-se, assim, uma arquitetura decisória potencialmente fragmentada.
Dimensão do fenômeno
Não estamos diante de um problema residual. Em 30 de abril de 2026, o Painel INSS do Conselho Nacional de Justiça registrava 4.508.390 processos pendentes. Somente nos quatro primeiros meses do ano foram ajuizadas 1.471.435 novas ações. Aproximadamente 77% desse acervo tramita na Justiça Federal e, no fluxo de 2026, a concentração federal alcança cerca de 87,5% das entradas.
Os números revelam um sistema que julga muito e continua recebendo mais. Já tivemos oportunidade de escrever sobre a eficiência paradoxal que daí decorre: quanto mais decidimos individualmente conflitos que são estruturalmente coletivos, mais processos chegam, porque a origem do conflito permanece intocada. O aumento da produtividade meramente numérica, considerado de forma isolada, acaba por alimentar o próprio fenômeno que pretende combater.
Em matéria de massa, divergências entre Juizados e varas federais não produzem efeitos pontuais. Elas alcançam milhares de segurados, orientam estratégias processuais, dificultam acordos, ampliam recursos e desgastam a confiança na coerência do sistema de Justiça.
Igualdade e porta de entrada
Dedicamos anos de pesquisa à relação entre demandas repetitivas e direitos sociais, e a conclusão alcançada permanece atual: a igualdade formal, quando aplicada a conflitos massificados por meio de tratamento estritamente individualizado, produz desigualdade material. Instala-se uma espiral de exclusão, na qual a proteção efetiva do direito acaba dependendo de variáveis que nada têm a ver com o mérito da pretensão.
A dupla competência previdenciária é uma dessas variáveis, razão pela qual não pode ser lida apenas como questão de valor da causa ou de organização interna. Trata-se de questão de governança judiciária e, no fundo, de isonomia entre segurados, porque a igualdade de tratamento não deveria depender do regime procedimental aplicável.
Inovação para além da tecnologia
Chegamos ao ponto que mais me interessa neste debate.
Desde a Emenda Constitucional nº 85/2015, o artigo 218 da Constituição determina que o Estado promova e incentive, ao lado do desenvolvimento científico e da pesquisa, a inovação. E o seu parágrafo 6º acrescenta um comando que costuma passar despercebido, ao estabelecer que, na execução dessas atividades, o Estado estimulará a articulação entre entes, tanto públicos quanto privados, nas diversas esferas de governo.
O dispositivo não é decorativo, tampouco se dirige apenas a laboratórios de biotecnologia. Ele enuncia um dever estatal, e o Poder Judiciário, além de Poder da República, é prestador de serviço público essencial.
A Resolução CNJ nº 395/2021 traduziu esse dever para dentro de casa ao definir inovação como a implementação de ideias que criam uma forma de atuação e geram valor para o Judiciário, seja por meio de novos produtos, serviços e processos de trabalho, seja por uma maneira diferente e eficaz de solucionar problemas complexos.
A expressão maneira diferente merece atenção. Inovar, no serviço público, não se confunde com adotar a tecnologia mais recente. Inteligência artificial generativa, automação e transformação digital são ferramentas poderosas e devem ser bem utilizadas, mas inovação é, antes disso, fazer de um modo que ainda não havia sido pensado. É reconhecer que determinado problema resistiu a todas as respostas conhecidas e ter a humildade de admitir que a solução talvez esteja fora do repertório disponível.
Foi essa a aposta feita aqui. Diante de um impasse que se arrastava havia anos entre teses divergentes, conflitos de competência e decisões paralelas, não se buscou mais um julgado, nem mais uma tese. Buscou-se construir um espaço.
Função prospectiva do Poder Judiciário
Essa mudança de postura tem raízes normativas antigas e ainda pouco exploradas.
O Poder Judiciário foi historicamente pensado como instância de heterocomposição, na qual alguém leva o conflito e o juiz adjudica. A reforma processual de 1994, promovida pela Lei nº 8.952, já inseria no Código de Processo Civil de 1973 o dever de o juiz tentar, a qualquer tempo, conciliar as partes. O código de 2015 avançou consideravelmente ao estabelecer, logo no artigo 3º, que a solução consensual deve ser promovida pelo Estado e estimulada por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial, incumbência reafirmada no artigo 139, inciso V.
Ao juiz de hoje cabe decidir, mas cabe também criar as condições para que a solução apareça, reunindo os atores e sustentando o diálogo.
Os grupos de trabalho interinstitucionais são a expressão administrativa dessa nova função. Enquanto o processo olha para trás, para o fato consumado, o grupo interinstitucional olha para a frente. É atuação prospectiva e, portanto, preventiva.
Foi assim que caminhamos. A Rede de Inteligência dos Juizados Especiais Federais realizou pesquisa comparativa entre os temas da TNU e os julgados dos seis Tribunais Regionais Federais. A matéria foi debatida no II Encontro Nacional dos Centros de Inteligência da Justiça Federal. A Portaria CJF nº 640/2025, de autoria do ministro Luis Felipe Salomão, instituiu o Grupo de Trabalho interinstitucional. O Congresso “Prevenção de Conflitos Previdenciários”, realizado em março de 2026, dedicou oficina específica ao tema. E a experiência do IRDR nº 1 do TRF-6 foi aproveitada como referência metodológica.
Ao redor da mesa estiveram os seis Tribunais Regionais Federais, o INSS, a Advocacia-Geral da União, a Defensoria Pública da União, o Ministério Público Federal, a Ordem dos Advogados do Brasil e o Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário. Não houve voo solo, nem instituição proprietária do problema ou da solução.
Há um dado que consideramos o mais relevante de todo esse percurso: as conclusões foram construídas por consenso. Instituições que se enfrentam diariamente nos autos convergiram, fora deles, sobre o diagnóstico e sobre os encaminhamentos, e quem representa o segurado esteve presente desde o primeiro momento. É essa legitimidade compartilhada, e não a autoridade de qualquer órgão isolado, que sustenta o que veio a ser proposto.
Direito Público em transformação
Esse modo de agir só é possível porque o Direito Público brasileiro mudou.
A ideia de uma supremacia apriorística e abstrata do interesse público, que autorizava a administração a decidir sozinha e explicar depois, vem cedendo espaço a uma lógica de consensualidade, de motivação, de consideração das consequências práticas e de responsabilidade pela transição. Os artigos 20 a 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) são a face normativa mais visível desse deslocamento.
Fala-se hoje, com naturalidade, em experimentação administrativa, isto é, testar antes de generalizar, monitorar efeitos e corrigir rota. É o que a nota técnica sugere ao recomendar implementação progressiva, unidades piloto, avaliação por período de monitoramento e revisão periódica.
Conteúdo da Recomendação CJF nº 4/2026
A recomendação é, na sua natureza, exatamente o que o nome indica. Não cria competência, não impõe fluxo e não substitui a autonomia administrativa dos tribunais. Recomenda. E essa lógica negociativa, na qual o poder de convencimento decorre da consistência técnica e não da hierarquia, é a mesma que caracteriza o trabalho dos Centros de Inteligência desde a origem.
Recomenda-se aos Tribunais Regionais Federais e às Corregedorias Regionais que se observe, ao lado do valor da causa, o critério constitucional da menor complexidade previsto no artigo 98, inciso I, da Constituição. Recomenda-se, ainda, o uso dos instrumentos do sistema brasileiro de precedentes, notadamente o incidente de resolução de demandas repetitivas, previsto no artigo 976 do Código de Processo Civil, e o Incidente de Assunção de Competência, do artigo 947, para distinguir as causas previdenciárias de maior complexidade probatória e fixar parâmetros regionais entre prova técnica simples e prova pericial complexa.
Para fins de delimitação entre varas federais comuns e juizados, a recomendação prevê que poderão ser reservadas às primeiras as causas que envolvam, isolada ou cumulativamente, a comprovação de tempo especial por exposição a agentes insalubres, penosos ou perigosos e a comprovação da condição de pessoa com deficiência com vistas à obtenção de aposentadoria.
Os critérios oferecidos para essa delimitação são deliberadamente humanos: a maior ou menor urgência na resposta jurisdicional, sobretudo em casos de jurisdicionados hipervulneráveis; a maior ou menor complexidade da prova documental, pericial e médico-social; e a eventual necessidade de ampliação do contraditório, incompatível com a lógica do rito sumaríssimo.
A Nota Técnica Conjunta aprofunda o diagnóstico e propõe, como medida estruturante, a criação do Programa Interinstitucional de Inteligência e Monitoramento do Sistema Previdenciário, além de um Painel Nacional de Precedentes Previdenciários voltado a identificar temas já consolidados no Judiciário que seguem gerando litigiosidade por insuficiente internalização administrativa.
Transição como parte da solução
Nada disso funciona sem cuidado com o percurso. A recomendação é explícita ao pedir que os tribunais projetem as consequências sobre as unidades judiciárias de primeiro e segundo graus, redimensionando-as na proporção necessária, e que estabeleçam normas de transição, evitando, sempre que possível, a redistribuição do acervo de processos em curso.
Os artigos 23 e 24 da Lindb dão respaldo a essa cautela. A adoção de nova orientação acerca de norma de conteúdo indeterminado exige regime de transição proporcional, equânime e eficiente, e a revisão de atos deve considerar as orientações gerais vigentes à época de sua prática.
Na prática, mudanças repentinas devem ser evitadas. Antes de alterar qualquer fluxo, é preciso conhecer acervos, projeções recursais, estrutura de secretarias, capacidade de gabinetes, força de trabalho disponível, tempo médio de tramitação e perfil das perícias necessárias. Preferencialmente com efeitos prospectivos, alcançando os processos novos, e acompanhada de medidas compensatórias de organização judiciária, para que a reorganização venha com a correspondente adequação estrutural.
Visão sistêmica
Um sistema não é a soma de seus fragmentos. Quando cada instituição enxerga apenas o próprio pedaço do problema previdenciário, o requerimento, o indeferimento, a perícia, a petição inicial, a sentença, o recurso e a tese, todos podem estar tecnicamente corretos e o resultado, ainda assim, ser incoerente.
Costumamos lembrar que as células do corpo humano operam com uma fração do seu potencial e em colaboração permanente. No instante em que uma delas deixa de colaborar e passa a atuar apenas para si, torna-se tumoral e desequilibra o conjunto. As instituições não são diferentes.
A dupla competência previdenciária é apenas uma das faces de um desafio mais abrangente: construir um modelo de jurisdição capaz de conciliar organicidade, previsibilidade e coerência na tutela massificada de direitos fundamentais. Tal objetivo não será alcançado por decisões isoladas, mas por meio da atuação coordenada de todos os atores que, diariamente, participam da construção da jurisdição previdenciária federal.
Este texto não pretende encerrar o debate, mas abri-lo e estimular sua ampliação. É isso que se espera de um Poder Judiciário que decidiu, também ele, aprender a inovar.
[1] CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL. RECOMENDAÇÃO CJF N. 4, DE 22 DE JUNHO DE 2026. Rec_004-2026.pdf
[2] CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL. NOTA TÉCNICA CONJUNTA nº 2/2026/SCG/ASCOR . Nota Técnica Conjunta n. 2/2026,
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