A Lei Complementar 227/2026 dispõe sobre variadas matérias, entre elas, o novo processo administrativo tributário do IBS, bem como, promovendo-se alterações na Lei Complementar 214/2025, o da integração do IBS e da CBS.
Google GeminiInstituiu-se nessa temática uma nova categoria para o contencioso administrativo tributário: os incidentes de uniformização. Cuida-se de instrumento processual, que em meio a tantas inovações no sistema tributário — mais recentemente tivemos a promulgação da Lei Complementar 236/2026 — nos parece ainda não ter recebido o olhar atento a que faz jus, considerando o seu potencial impacto no novo processo tributário.
Podemos dizer que para a integração do IBS e da CBS, há dois incidentes: o de matérias repetitivas, que, como veremos adiante, tem como objetivo pacificar controvérsias reiteradamente julgadas s
obre a mesma questão de direito, formando uma tese e súmula com caráter vinculante, bem como o incidente pela inobservância de provimento vinculante por uma decisão de segunda instância. Os mesmos incidentes aplicam-se para o julgamento exclusivo do IBS.
O presente artigo busca propor reflexões em torno desses institutos, com foco privilegiado no incidente por matérias repetitivas, vislumbrando aspectos pragmáticos e destacando as principais características que a nosso ver merecem ser discutidas antes que o processo de positivação dê curso concreto a esse mecanismo.
Breve introdução aos incidentes de uniformização
Google GeminiA LC 227/2026 introduziu a figura do incidente de uniformização em duas searas de contencioso: primeiro no processo administrativo específico do IBS, por meio dos artigos 81 a 87; segundo, no processo administrativo da integração do contencioso do IBS e da CBS, por meio do artigo 174, o qual incluiu no texto da LC 214/2025, entre outros dispositivos, os artigos 323-H a 323-M, que, em essência, reproduzem o primeiro conjunto de dispositivos citado.
No contencioso relativo à legislação específica do IBS, o incidente será proposto perante a Câmara Superior do IBS, enquanto no contencioso relativo à legislação comum do IBS e da CBS, será proposto perante a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo.
Em cada uma dessas searas de contencioso, o legislador estipulou duas espécies de incidente, quais sejam, o incidente de uniformização de matérias repetitivas [1] e o incidente de uniformização pela inobservância de provimento vinculante por uma decisão de segunda instância [2].
É importante lembrarmos que apesar da semelhança entre as denominações, os incidentes de uniformização não se confundem com o recurso de uniformização, o último próprio do contencioso relativo à legislação específica do IBS, disciplinado pelo artigo 79 da LC 227/2026.
Feita essa breve introdução, examinemos aspectos sobre a proposição e o julgamento dos incidentes de uniformização que nos fazem despertar reflexões em torno do seu uso no novo contencioso administrativo.
Legitimidade para proposição
O primeiro atributo que destacamos refere-se à escolha do legislador acerca dos sujeitos legitimados para proporem os incidentes de uniformização.
Para o incidente cabível quando da inobservância de provimento vinculante por uma decisão de segunda instância, foi conferida legitimidade tanto à Fazenda Pública quanto ao sujeito passivo [3], de modo que em relação a esse incidente não vislumbramos maiores indagações.
Sublinhamos, assim, o incidente de matérias repetitivas, por se tratar de espécie para a qual o legislador manteve a legitimidade da Fazenda Pública, entretanto, optou por afastar a legitimidade do sujeito passivo.
No seu lugar, passam a figurar (1) no contencioso da legislação específica do IBS, os Presidentes das Câmaras de Julgamento de segunda instância ou da Câmara Superior do IBS; e, (2) no contencioso administrativo integrado da legislação comum do IBS e da CBS, os Presidentes de Câmara de Julgamento do CGIBS, os Presidentes de Câmara, turma de Câmara, turma extraordinária ou turma especial do Carf ou o Presidente da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS [4].
A aparente opção do legislador em não conferir legitimidade ao sujeito passivo para propor o incidente de matérias repetitivas merece questionamento, acima de tudo porque a lei instituiu como efeito do julgamento desse incidente a fixação de tese sobre a matéria, cabendo ao respectivo órgão julgador (Câmara Superior do IBS ou Câmara Nacional de Integração) a edição de súmula com caráter de provimento vinculante que alcançará todas as impugnações e recursos, pendentes ou futuros, que versem sobre idêntica questão de direito [5].
Diante desse desenho normativo, parece-nos que o suposto afastamento da legitimidade do sujeito passivo para a proposição do incidente de matérias repetitivas produzirá, no campo pragmático, a concentração nos Fiscos da iniciativa para a instauração desses incidentes e, consequentemente, para a fixação de teses e edição de súmulas.
Do seu turno, os contribuintes dependeriam da iniciativa dos Presidentes de Câmara e de Turma para que as matérias de seu interesse, objeto de julgamentos reiterados, sejam submetidas ao incidente e, posteriormente, tenham suas respectivas teses fixadas.
Para a melhor observância ao princípio da isonomia e a paridade de armas no processo administrativo tributário, pensamos que a legitimidade para a proposição do incidente de uniformização de matérias repetitivas também deveria ser conferida ao sujeito passivo.
Mesmo porque, de outro lado, a legitimidade conferida ao sujeito passivo para a proposição do incidente por inobservância de provimento vinculante, em princípio, terá utilidade em situações excepcionais, nas quais o colegiado de segunda instância ignore, de forma flagrante, a existência de provimento vinculante.
É nesse cenário que, no nosso entendimento, a sistemática adotada, caso interpretada literalmente, poderia mitigar o direito de o sujeito passivo colaborar com a uniformização, em arrepio ao princípio da cooperação, previsto no §3º do artigo 145 da Constituição da República Federativa do Brasil.
Ponderamos que o princípio da cooperação é previsto no art. 55, inciso X, da LC 227/26 que trata do processo administrativo do IBS. Nesse contexto, julgamos que a melhor interpretação seria aquela que, superando a restrição literal do texto, confira ao sujeito passivo a aptidão de propor o incidente.
Vale apontar que a atribuição excludente do sujeito passivo tende a desequilibrar a isonomia processual, pois a partir das primeiras decisões definitivas que lhe favoreçam em determinada matéria, o Fisco poderá rapidamente submetê-la em incidente de uniformização de matérias repetitivas, buscando a fixação de tese e edição de súmula.
Em sentido oposto, na eventualidade de prevalecer a dicção literal, caso as primeiras decisões definitivas de determinada matéria favoreçam os contribuintes, a proposição de incidente para a fixação de tese, repita-se, dependerá da iniciativa dos Presidentes de Câmara ou de Turma. Parece-nos, porém, que a interpretação sistemática deveria prevalecer para que ao sujeito passivo também fosse atribuída a possibilidade de suscitar tal incidente.
Pedido de revisão das teses firmadas
Tratemos, agora, sobre a possibilidade instituída pelo legislador de serem formulados pedidos de revisão das aludidas teses [6].
Ao disciplinar a revisão da tese firmada, o legislador estabelece que ela poderá ocorrer de ofício ou mediante provocação dos legitimados. A definição desses legitimados, contudo, revela um aspecto particularmente relevante, pois a lei remete não apenas ao dispositivo que disciplina a legitimidade para a proposição do incidente de uniformização de matérias repetitivas, conferida à Fazenda Pública e aos presidentes de câmaras e turmas, mas também ao dispositivo relativo ao incidente por inobservância de provimento vinculante, cuja legitimidade é atribuída à Fazenda Pública e ao sujeito passivo [7].
Logo, embora a lei tenha afastado, no plano da literalidade, a legitimidade do sujeito passivo para a proposição originária do incidente de uniformização de matérias repetitivas, entendemos que o mesmo texto lhe assegurou, por outro lado, legitimidade para provocar a revisão da tese firmada.
Ademais, a mesma interpretação sistemática e principiológica invocada no tópico anterior deveria prevalecer para o presente caso, assegurando a legitimidade do sujeito passivo.
Regularidade formal para proposição dos incidentes
Por fim, examinaremos os requisitos de regularidade formal a serem observados na proposição dos incidentes, enquanto condição para o seu conhecimento.
Para a proposição do incidente por inobservância de provimento vinculante, basta a indicação do provimento que deixou de ser observado pela respectiva decisão de segunda instância [8]. Por essa razão, assume especial relevância, nessa modalidade, a observância do artigo 74 da LC nº 227/2026, que define quais são os provimentos vinculantes no âmbito do novo processo administrativo tributário [9].
A respeito disso não identificamos maiores preocupações. É no incidente de matérias repetitivas que nossa atenção se concentra, mais uma vez.
No âmbito do processo administrativo tributário do IBS, a lei estabelece que a proposição do incidente de matérias repetitivas deve estar acompanhada de cinco decisões definitivas proferidas por Câmara de Julgamento de segunda instância, ou por três decisões proferidas pela Câmara Superior do IBS, por, no mínimo, maioria de votos e em sessões de julgamento distintas [10].
Já no contencioso administrativo de integração do IBS e da CBS, cinco decisões definitivas proferidas por Câmara de Julgamento do CGIBS ou por Câmara, turma de Câmara, turma extraordinária ou turma especial do Carf, ou por 3 (três) decisões proferidas pela Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS, também, no mínimo por maioria de votos e em sessões diversas [11].
O primeiro aspecto que merece nosso exame diz respeito ao critério quantitativo estabelecido pelo legislador em relação aos precedentes que devem acompanhar o incidente.
Ora, uma vez que do resultado do julgamento do incidente de matérias repetitivas será fixada tese e editada súmula com caráter vinculante para todas as impugnações e recursos, pendentes ou futuros, que versem sobre idêntica matéria, é razoável esperar que a controvérsia tenha alcançado elevado grau de amadurecimento técnico no âmbito administrativo antes da fixação da respectiva tese. Entendemos que esse amadurecimento, em sua essência, não pode ser aferido a partir de um parâmetro que considere meramente a quantidade de precedentes.
Além disso, a mera definitividade administrativa das decisões que deverão acompanhar o incidente não significa, por si só, que tenha havido o exaurimento das instâncias ou que a controvérsia tenha sido suficientemente debatida, tampouco nos parece que as demais condições impostas pelo legislador de, no mínimo, maioria de votos, bem como a não identidade de sessão de julgamento, sejam de alguma maneira suficientes para assegurar que as controvérsias estejam maduras o bastante a ponto de ensejar, com segurança, a fixação de teses e súmulas com caráter de provimento vinculante.
Especificamente no âmbito do contencioso administrativo de integração do IBS e da CBS, some-se a isso tudo o fato de que a própria Câmara Nacional de Integração será composta majoritariamente por representantes das administrações tributárias [12], o que ressalta a necessidade de reflexão crítica sobre os critérios estipulados para proposição desse incidente, para se mitigar o risco de que os tribunais administrativos se transformem em meras instâncias de passagem.
Considerações finais
Em conclusão, ao passo que aguardamos o novo contencioso administrativo tributário, mostra-se necessário conhecer e compreender as principais características dos incidentes de uniformização já estabelecidas pela legislação.
O desenho normativo conferido à proposição e ao julgamento, sobretudo, do incidente de matérias repetitivas revela questões que merecem especial atenção em razão de seus potenciais efeitos práticos.
Questões como a assimetria na legitimidade para proposição — que, a nosso ver, deveria ser superada no plano hermenêutico —, os requisitos de regularidade formal e a composição majoritariamente fazendária na Câmara Nacional de Integração do IBS e da CBS constituem aspectos relevantes que deverão ser acompanhados atentamente à medida que o novo modelo for implementado.
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[1] art. 81, I, da LC 227/2026 // art. 323-H, I, da LC 214/2025.
[2] art. 81, II, da LC 227/2026 // art. 323-H, II, da LC 214/2025.
[3] art. 87, I e II, da LC 227/2026 // art. 323-L, I e II, da LC 214/2025.
[4] art. 84, I e II, da LC 227/2026 // art. 323-J, I e II, da LC 214/2025.
[5] art. 81, §§ 1º e 2º, da LC 227/2026 // art. 323-H, §§ 1º e 2º, da LC 214/2025.
[6] art. 81, § 3º, da LC 227/2026 // art. 323-H, § 3º, da LC 214/2025.
[7] O art. 81, § 3º, da LC 227/2026 faz remissão aos arts. 84 e 87 // O art. 323-H, § 3º, da LC 214/2025 faz remissão aos arts. 323-J e 323-L.
[8] art. 86 da LC 227/2026 // art. 323-K da LC 214/2025.
[9] Conforme o art. 74 da LC 227/2026, são eles: os enunciados das súmulas vinculantes do Supremo Tribunal Federal; as decisões transitadas em julgado proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade; as decisões transitadas em julgado proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle difuso que tenham declarado inconstitucional dispositivo legal cuja execução tenha sido suspensa por resolução do Senado Federal; as decisões transitadas em julgado do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça proferidas na sistemática da repercussão geral ou dos recursos repetitivos; as súmulas editadas pelo CGIBS, nos termos do art. 81, § 1º, da mesma Lei; e as decisões da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS de que trata o art. 323-G da LC 214/2025.
[10] art. 83 da LC 227/2026.
[11] art. 323-I da LC 214/2025.
[12] art. 323-G, § 1º, incisos I, II e III da LC 214/2025.
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