Introdução metalinguística
A coluna do dia, escrita em coautoria com a querida Sheila Cartaxo, hoje chefe da Divisão de Gerenciamento de Mandados de Segurança (Digem) e gestora de projetos na Coordenação-Geral de Contencioso Administrativo e Judicial (Cocaj), outrora presidente substituta da 2ª Seção do Carf, merece ter seus bastidores revelados. Coincidências devem ser registradas.
Há um par de semanas, nesta mesma revista eletrônica (aqui), publicado trabalho dedicado analisar a Portaria RFB nº 702/2026. Naquela oportunidade, fui indagada, pela minha outrora companheira de turma, hoje parceira nesta coluna, o que pensava sobre os posicionamentos ali externados. Como não tinha tido a oportunidade de apreciá-los, diferimos nossa conversa para um outro momento, tendo ela me adiantado parte de seus achados.
Justamente neste meio tempo, me encontrei com a caríssima Junia Sampaio, estudiosa do modelo paritário do Carf, que já teve a honra de vê-la integrar seus quadros. Com ela conversava (a caminho do show da Rosalía) sobre os prós e contras do plenário virtual, ferramenta que permite o julgamento colegiado de processos e incidentes por meio eletrônico, tanto no Carf quanto noutros órgãos e tribunais.
Ela lançou luz para um fato que, confesso, jamais ter me atentado: a palavra debate, dada sua pivotal importância, aparece em cinco oportunidades na Subseção III (Do Procedimento) do Regimento Interno do Carf (RICarf).
É no debate que as posições defendidas são questionadas. É no debate que outras formas de pensar são apresentadas. Com o debate o pensamento crítico e reflexivo é estimulado. O debate, mais do que auxiliar no desenvolvimento de ideias, é essencial para aprendermos como melhor apresentá-las. Debater é, acima de tudo, educadamente escutar o que o outro tem a dizer e, respeitosamente, externar os pontos de divergência e convergência. Se os debates são caros no âmbito do Carf, devem seguir a mesma sorte em espaço acadêmico.
Por conta dessa feliz coincidência, os rascunhos que eu e minha cara coautora trocamos foram convertidos neste texto, que agora não mais nos pertence, e sim aos leitores, que a ele poderão atribuir novos sentidos. Mesmo sabendo ser despiciendo, mormente em se tratando de notórios acadêmicos, registramos que o debate que pretendemos travar se encerra no campo das ideias. Se não fosse assim, na abominável falácia ad hominem iríamos resvalar.
Ponto de partida
Parece-nos que o ponto central da coluna alhures referenciada (aqui) é que a Portaria RFB nº 702/2026
“se apresenta como simples adequação procedimental à Lei Complementar 225/2026, que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte e estabeleceu critérios nacionais de identificação do devedor contumaz. Não é. Trata-se de alteração estrutural do contencioso administrativo tributário federal, promovida por ato infralegal da própria autoridade lançadora, e ela merece exame que ultrapasse a leitura burocrática da portaria.”
Com isso em mente, regressemos alguns passos para que caminhemos adiante.
Gênese do rito recursal no âmbito das DRJs
SpaccaA compreensão da Portaria RFB nº 702/2026 passa pela reconstrução do marco normativo que estrutura o rito recursal no âmbito das Delegacias de Julgamento. A Lei nº 13.988/2020, em seu artigo 23, autorizou a regulamentação do contencioso administrativo fiscal de pequeno valor e estabeleceu, no parágrafo único, que o julgamento, nesse rito, seria realizado em última instância por órgão colegiado da Delegacia da Receita Federal do Brasil de Julgamento, com observância do contraditório, da ampla defesa e da vinculação aos entendimentos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais.
A partir desse comando legal, foi editada a Portaria ME nº 340/2020, que regulamentou o contencioso administrativo fiscal de pequeno valor e atribuiu às Delegacias de Julgamento competência para apreciar, em última instância administrativa, os respectivos recursos. A operacionalização desse modelo ocorreu por meio de 14 Câmaras Recursais, instituídas pela Portaria RFB nº 4.766/2020 no âmbito das DRJs. Posteriormente, a Portaria MF nº 20/2023 revogou a Portaria ME nº 340/2020 e reorganizou o julgamento administrativo no âmbito das DRJs, passando a prever Turmas Recursais, especializadas por matéria, às quais atribuiu competência para julgar, em última instância, os recursos submetidos ao rito especial.
No plano operacional, a Portaria RFB nº 309/2023 estruturou o julgamento recursal no âmbito da Delegacia de Julgamento Recursal da Receita Federal (DRJ-R), de caráter nacional e funcionamento virtual, integrada por Turmas Recursais e estruturas de suporte ao julgamento. Em seguida, a Portaria RFB nº 320/2023 designou as Turmas Recursais responsáveis pelo julgamento e transferiu para elas os processos apreciados e ainda não definitivamente julgados pelas antigas Câmaras Recursais. Vale registrar que, à época da implantação das Turmas Recursais, a Medida Provisória nº 1.160/2023 havia estendido o rito do artigo 23 da Lei nº 13.988/2020 ao contencioso administrativo fiscal de baixa complexidade, até 1.000 salários-mínimos, dispositivo cuja vigência posteriormente se encerrou.
Esse histórico demonstra que a existência de uma instância recursal no âmbito das DRJs decorre de uma sequência normativa iniciada pela Lei nº 13.988/2020, regulamentada inicialmente em 2020 e reorganizada em 2023 pelas Portarias MF nº 20 e RFB nº 309. A Portaria RFB nº 702/2026 se insere nesse percurso normativo como ato de adequação ao regime jurídico superveniente instituído pela Lei Complementar nº 225/2026.
Devedor contumaz
A LC nº 225/26, ao instituir o Código de Defesa do Contribuinte, passou a disciplinar a figura do devedor contumaz. Nos termos da lei, considera-se devedor contumaz o sujeito passivo cujo comportamento fiscal se caracterize por inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos.
Na hipótese geral prevista no caput e no § 2º do artigo 11, os 3 (três) critérios qualificadores devem ocorrer cumulativamente, tendo a legislação objetivamente consignado seus requisitos. Em âmbito federal, a inadimplência substancial pressupõe a existência de créditos tributários em situação irregular, inscritos em dívida ativa ou constituídos e não adimplidos, em âmbito administrativo ou judicial, em valor igual ou superior a R$ 15 milhões e equivalente a mais de 100% do patrimônio conhecido do contribuinte. A inadimplência reiterada exige a manutenção de créditos tributários em situação irregular em pelo menos quatro períodos de apuração consecutivos ou seis alternados no prazo de doze meses. A inadimplência injustificada, por sua vez, corresponde à ausência de motivos objetivos que afastem a configuração da contumácia. A caracterização deve considerar, ainda, o conceito legal de situação irregular previsto no § 3º e os motivos objetivos que podem afastar a contumácia, nos termos do § 5º. Na apuração do montante da inadimplência substancial de que trata a alínea “a” do inciso I do § 2º, devem ser observadas as deduções previstas no § 9º do artigo 11. A lei prevê também hipótese adicional de caracterização no § 7º do mesmo artigo.
O tratamento específico do devedor contumaz foi associado, nos debates legislativos, (1) à necessidade de evitar a concorrência desleal, (2) à proteção dos contribuintes que cumprem regularmente suas obrigações e (3) à necessidade de conferir maior efetividade à resposta estatal diante de condutas fiscais estruturadas na inadimplência fiscal deliberadamente utilizada como estratégia de negócio.
Competência de julgamento não é — nem foi! — matéria de portaria
De acordo com o artigo 13 da Lei Complementar nº 225/26, ao devedor contumaz será aplicada isolada ou cumulativamente algumas medidas, dentre elas, a contida no inciso III, qual seja, “no âmbito federal, sujeição ao rito do contencioso administrativo previsto no parágrafo único do artigo 23 da Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020,” que, ao seu turno, prevê o seguinte:
“No contencioso administrativo de pequeno valor, observados o contraditório, a ampla defesa e a vinculação aos entendimentos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, o julgamento será realizado em última instância por órgão colegiado da Delegacia da Receita Federal do Brasil de Julgamento da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, aplicado o disposto no Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972, apenas subsidiariamente.”
Essa remissão tem consequência jurídica própria. O parágrafo único do artigo 23 da Lei nº 13.988/2020 estabelece que, nesse rito, o julgamento ocorre em última instância por órgão colegiado da Delegacia da Receita Federal do Brasil de Julgamento. Assim, a definição legal de que o recurso será apreciado, em última instância administrativa, por órgão colegiado da DRJ decorre da conjugação do artigo 13, inciso III, da LC nº 225/2026 com o parágrafo único do artigo 23 da Lei nº 13.988/2020. A lei complementar torna aplicável ao devedor contumaz um rito cuja instância final já foi definida em lei.
A Portaria RFB nº 702/2026, nesse contexto, não cria autonomamente uma competência nova. Ela altera a Portaria RFB nº 309/2023 para adequar a estrutura administrativa já existente ao comando legal superveniente, identificando as Turmas Recursais da DRJ-R como o órgão encarregado de exercer, no âmbito da Receita Federal, a competência recursal atribuída por lei aos órgãos colegiados das DRJs para esse rito. A norma passa a prever expressamente que as Turmas Recursais julgarão, em segunda e última instância, os recursos voluntários interpostos por sujeitos passivos definitivamente qualificados como devedores contumazes, independentemente do valor da controvérsia.
Quem tem medo da DRJ-R?
Na coluna publicada há duas semanas (aqui), externado alguns receios. Embora reconhecida a
“real necessidade de medidas efetivas de combate à sonegação tributária, [dito que] a alteração proposta apresenta riscos reais aos direitos dos contribuintes, comprometendo a segurança jurídica e violando as garantias fundamentais consagradas na Constituição Federal, em especial o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal, expressamente protegidos no art. 5º.”
Poderíamos mencionar que próprio artigo 23 da Lei nº 13.988/2020 exige a observância do contraditório, da ampla defesa e da vinculação aos entendimentos do Carf. Ou ainda que a Portaria MF nº 20/2023 prevê, em seu artigo 53, que “no julgamento dos processos sujeitos ao rito especial de que trata esta Seção, o julgador deve observar as súmulas e resoluções de uniformização de teses divergentes do Carf.”
Também sob a perspectiva da participação efetiva do contribuinte, o procedimento perante a DRJ-R admite, tal como no Carf, sustentação oral e apresentação de memoriais, permitindo ao recorrente destacar perante o colegiado os pontos relevantes da controvérsia. Trata-se, portanto, de mecanismo adicional de exercício do contraditório no julgamento recursal.
Contudo, pontuariam (aqui) que
“[o] contraditório não se esgota no direito de apresentar alegações: pressupõe que essas alegações sejam efetivamente consideradas por um julgador independente e imparcial, com poderes reais para decidir em favor do contribuinte se os argumentos forem convincentes.”
Ou seja, invocariam a necessidade de um contraditório material, e não um apenas formalmente outorgado. Deveras, não basta que um direito ou uma garantia estejam apenas textualmente previstos, imprescindível que consigam ser exercidos na realidade prática. Há “poderes reais”, independência e imparcialidade para os que julgam sem as garantias dos magistrados?
Há um par de anos (aqui) tangenciamos, com a cautela necessária, repercussões negativas suportadas por “conselheiros dos contribuintes” que votaram a favor de súmulas contrárias aos interesses do empresariado. Os detentores dos assentos do Carf nada esperam dos conselheiros por eles indicados? São algumas ponderações que valem maiores reflexões.
Além disso, asseverado que o “recurso não apreciado com profundidade na esfera administrativa é recurso deslocado para o Poder Judiciário” (aqui),
Embora seja esta uma afirmação de natureza empírica, veio desacompanhada dos dados capazes de comprová-la. De todo modo, parece-nos pouco crível que, dadas as sabidas limitações do contencioso administrativo fiscal, não busquem as empresas socorro ao Poder Judiciário, mesmo quando diante de um acórdão impecavelmente proferido.
Em verdade, o argumento, se mais de perto analisado, parece tratar a DRJ-R como uma instância de menor densidade técnica.
Os dados institucionais apresentados no 1º Seminário Nacional de Julgamento da Receita Federal do Brasil (Sejurf) (aqui), no Painel 1 — “O Contencioso Tributário na Receita Federal em Transformação: Dados e Inteligência no Fortalecimento da Segurança Jurídica, na Redução e Prevenção de Litígios”, pela subsecretária de Tributação e Contencioso, Cláudia Lúcia Pimentel Martins da Silva, indicaram que 20,56% dos resultados da DRJ-R foram desfavoráveis ao Fisco, percentual bastante próximo dos 22,67% observados no Carf. A proximidade entre esses índices reforça a percepção de que as Turmas Recursais exercem atividade decisória efetiva e tecnicamente orientada, inclusive com decisões contrárias à pretensão fiscal, afastando a ideia de uma instância meramente homologatória.
O Tribunal de Contas da União, ao analisar o período compreendido entre 2012 e 2019, anterior à modificação da regra de desempate estabelecida pela Lei nº 13.988/20, demonstrou que “em termos quantitativos, 47% das autuações tributárias objeto de litígio foram canceladas total ou parcialmente nas DRJ e 45%, no Carf” [1].
Uma conclusão para reflexão [2]
A coluna objeto de apreciação pondera, em suas últimas linhas, que
“[o] contencioso administrativo tributário cumpre função essencial no Estado democrático de Direito: é o espaço em que o contribuinte, diante do poder de tributar do Estado, pode contestar a legalidade dos atos de lançamento com igualdade de armas.” (aqui)
A “igualdade de armas” invocada, importa lembrar, é garantia processual que é assegurada no modelo ora criticado, havendo contraditório efetivo, sustentação oral, apresentação de memoriais e vinculação às súmulas do Carf, exatamente como demonstrado acima. A ela soma-se, ainda, uma garantia que a portaria em nada subtrai: a via judicial permanece integralmente aberta ao contribuinte, seja ele ou não contumaz.
Não custa lembrar, por fim, a que mal se destina o remédio: o Brasil perde anualmente R$ 417 bilhões em tributos não recolhidos (aqui). Diante desse quadro, a pergunta que fica não é se a “igualdade de armas” foi subtraída — pois, como demonstrado, ela não foi —, mas se o país pode seguir tratando a inadimplência tributária estruturada como um problema diminuto.
Mesmo com tantos questionamentos, uma dúvida esperamos ter respondido: a Portaria RFB nº 702/2026, agradando ou não, é resultado de opção feita pelo legislador complementar.
[1] Acórdão nº 336/2021 do TCU.
[2] As colunistas agradecem ao cons. Roberto Junqueira de Alvarenga Neto pelas considerações.
O post Devedor contumaz: competência subtraída por portaria ou opção legislativa? apareceu primeiro em Consultor Jurídico.