Dimensões da litigância tributária brasileira
FreepikA litigância tributária do Brasil é um gargalo relevante para o país, tanto pela dimensão econômica quanto pelo impacto sobre a estrutura do Poder Judiciário. Segundo o Observatório do Contencioso Tributário do Insper, a soma dos conflitos administrativos e judiciais, nos três níveis federativos, alcançou R$ 5,69 trilhões no último relatório consolidado da série, os quais equivalem a 74,8% do Produto Interno Bruto (PIB) daquele exercício.
Em contraste, de acordo com o Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro, publicado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e pelo Insper (2022), empresas transnacionais estabelecidas no Brasil informaram que os valores discutidos em litígios tributários correspondem, em média, a 57% do faturamento anual auferido nacionalmente, contra 3,33% nos demais países em que atuam.
No plano processual, o Justiça em Números 2026 registra que as execuções fiscais representam cerca de 22% dos casos pendentes no Poder Judiciário e 45% das execuções pendentes, com tempo médio de oito anos e dois meses até a baixa e taxa de congestionamento de 72,4% em 2025.
Onde o gargalo efetivamente se encontra
Contudo, esse gargalo não se distribui de maneira homogênea entre os entes federativos. Das 16,4 milhões de execuções fiscais pendentes ao final de 2025, 13,1 milhões (80,1% do total) tramitavam na Justiça Estadual, contra 3,2 milhões (19,8%) na Justiça Federal. Nesse contexto, dois terços do acervo estadual se concentravam em apenas dois tribunais, sendo sete milhões de processos no Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP) e 1,7 milhão no Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (TJ-RJ). Uma vez que as cobranças de estados e municípios tramitam na Justiça Estadual, a maior parcela do crédito municipal judicializado se aloja nessa esfera.
Essa deficiência informacional foi documentada pelo Insper em uma pesquisa divulgada em 2026, a qual examinou os Anexos de Riscos Fiscais (ARF) das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) editadas entre 2016 e 2026. Os riscos fiscais associados a disputas tributárias, estimados em R$ 1,5 trilhão em 2020 — equivalentes a 20% do PIB —, aparecem reduzidos, cinco anos depois, a R$ 729,9 bilhões (ou 6% do PIB), sem que a queda traduza uma diminuição efetiva das controvérsias.
SpaccaO estudo identificou, ainda, alterações bilionárias de valor sem justificativa pública, metodologias de cálculo não verificáveis e crescimento do número de temas classificados como de impacto “não disponível”, que passaram de um caso na LDO de 2021 para 16 na de 2026. Por fim, concluiu-se que tais inconsistências impedem dimensionar com segurança o passivo tributário potencial da União.
O distanciamento do Brasil em relação a outras jurisdições é igualmente expressivo. Conforme o Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro de 2022, elaborado pelo Insper para o CNJ, empresas transnacionais estabelecidas no país informaram que os valores discutidos em litígios tributários correspondem, em média, a 57% do faturamento anual alcançado localmente, contra 3,33% nos outros países em que operam. Do total de processos tributários dessas empresas, 98,7%, em média, tramitam em território nacional.
Já na parte processual, os sucessivos relatórios Justiça em Números do CNJ identificam, nas execuções fiscais, o principal obstáculo para uma maior eficiência do Poder Judiciário. Segundo a edição de 2026, as execuções fiscais representam aproximadamente 22% do total de casos pendentes no Poder Judiciário e 45% das execuções pendentes, com tempo médio de 8 anos e 2 meses até a baixa. A esse quadro, soma-se o estoque da dívida ativa da União, administrado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e superior a R$ 2,8 trilhões. Trata-se, portanto, de uma litigiosidade que compromete a arrecadação, a segurança jurídica, a competitividade do ambiente de negócios e a própria capacidade de resposta do sistema de justiça.
O mesmo Diagnóstico analisou 5 milhões de processos e 750 milhões de publicações. Para isso, envolveram-se 128 órgãos e foram realizadas 107 entrevistas, no período de 2011 a 2021, identificando um conjunto plural de causas para o crescimento do contencioso. Entre elas, destacam-se a complexidade e a diversidade da legislação tributária, material e processual, que multiplicam as controvérsias interpretativas; a insuficiente transparência dos Fiscos e das Procuradorias no que concerne aos fundamentos dos atos normativos que editam, privando os contribuintes de informações capazes de evitar o litígio; a falta de integração entre as instâncias administrativa e judicial; e os incentivos de natureza econômica, financeira, jurídica e negocial à litigância, a exemplo da expectativa de modulação de efeitos das decisões dos Tribunais Superiores.
A pesquisa constatou também que a especialização dos julgadores contribui para a qualidade e a celeridade das decisões, na medida em que as varas especializadas em matéria tributária demandam aproximadamente metade do tempo das varas comuns. Ademais, o filtro de admissibilidade dos recursos repetitivos se revelou um importante fator de redução do contencioso nos tribunais superiores.
Entretanto, pode-se afirmar que a situação da litigância tributária é ainda mais profunda. Isso ocorre porque ela envolve também a complexidade do sistema em si, com a estrutura federativa dividida em três níveis, o volume excessivo de normas, os conflitos sobre competência, a alta carga de obrigações acessórias, ou seja, os deveres instrumentais à obrigação principal que geram um aumento dos custos com conformidade tributária. Além disso, há a insegurança jurídica e a alta litigiosidade, a morosidade processual e os sistemas não cumulativos complexos. Existem, contudo, tentativas consideráveis sendo implementadas no Judiciário com o propósito de mitigar os malefícios do sistema.
Ações do Judiciário para o combate à litigância excessiva
Não por acaso, a política judiciária mais consequente e recente incidiu sobre esse acervo. O Supremo Tribunal Federal, por meio do Tema 1.184 da repercussão geral (RE 1.355.208), assentou ser legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor por ausência de interesse de agir, condicionando novos ajuizamentos à prévia tentativa de conciliação ou solução administrativa e ao protesto do título. Sobre esse fundamento, estabeleceram-se a Resolução CNJ nº 547/2024, cuja constitucionalidade foi chancelada no Tema 1.428 (ARE 1.553.607), e, mais recentemente, a Resolução CNJ nº 689/2026, que estendeu a política às execuções paralisadas há mais de 15 anos. Os resultados têm sido expressivos, com 16,2 milhões de processos concluídos e redução de 39,9% do acervo em três anos.
Impõe-se, além disso, que os tribunais implementem rotinas processuais automatizadas para o controle de prazos. Elas são destinadas ao registro dos períodos de suspensão e arquivamento provisório, à identificação dos processos paralisados e ao encaminhamento dos autos ao magistrado competente.
Esse movimento reflete, sobretudo, a depuração de um passivo histórico de cobranças de baixa recuperabilidade, ao passo que a demanda por novos processos segue crescente. Nesse sentido, o Judiciário encerrou o ano de 2025 com 75,5 milhões de processos pendentes e recebeu 40,9 milhões de casos novos, o maior volume da série histórica iniciada em 2009. Logo, o desafio ainda é grande, e o volume de entrada de novos processos é um sintoma do arranjo sistêmico brasileiro que incentiva a cultura da litigância.
Reforma tributária e suas repercussões
A Emenda Constitucional nº 132/2023 se sobrepõe a esse quadro. Embora orientada pela simplificação material, o seu desenho federativo preserva a separação entre os entes na cobrança, na fiscalização e na representação judicial dos créditos, de modo que o mesmo fato gerador poderá ensejar três lançamentos e, na inadimplência, três execuções fiscais distintas. O relatório do grupo de trabalho instituído pela Portaria STJ/GP nº 458/2024 projeta que os novos tributos podem, ao menos, triplicar o contencioso sobre o consumo, estimando 680.868 execuções fiscais anuais de Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) nas instâncias ordinárias, com incremento de 107% na Justiça Federal. Outrossim, adverte para o risco de colapso da infraestrutura judiciária.
A transição não será breve. Segundo levantamento partir dos dados do DataJud, divulgado em abril de 2026, estimou em cerca de 2,02 milhões em o estoque de processos relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), ao Imposto sobre Serviços (ISS), ao Programa de Integração Social (PIS), à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) foi estimado em cerca de 2,02 milhões ao final de 2025, sendo improvável o esgotamento antes de 2033. Assim, conviveremos, por mais de uma década, com dois regimes de contencioso.
Consensualidade tributária como alternativa
Nesse cenário, os instrumentos consensuais deixam de ser um complemento e passam a ser a condição de viabilidade do novo sistema. Em 2025, a PGFN alcançou o patamar recorde de R$ 66,1 bilhões recuperados da dívida ativa, sendo R$ 30,8 bilhões oriundos de transação. No plano subnacional, o Acordo Paulista e os Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania (Cejuscs) tributários fomentados pela Recomendação CNJ nº 120/2021 seguem a mesma direção.
Atualmente, a arbitragem se une a esse conjunto. Em 12 de agosto de 2026, o Senado Federal aprovou, por 69 votos a zero, o substitutivo da Câmara ao Projeto de Lei Complementar nº 124, 2022, que altera o Código Tributário Nacional para disciplinar a prevenção de litígios, a consensualidade e o processo administrativo em matéria tributária e aduaneira, incorporando ao ordenamento a arbitragem especial tributária e aduaneira, ao lado da mediação e da transação, e vinculando a administração tributária aos precedentes obrigatórios do STF e do STJ. O texto foi encaminhado à sanção presidencial. Além disso, tramita na Câmara o Projeto de Lei nº 2.486/2022, aprovado pelo Senado em junho de 2024, que detalha o procedimento arbitral.
Todavia, cabe registrar que a efetividade do instituto dependerá da regulamentação subsequente, notadamente da definição das matérias arbitráveis, dos critérios de credenciamento das câmaras e do grau de bilateralidade na instauração do procedimento. Ressalta-se também que arbitragem é vocacionada para as controvérsias de maior complexidade técnica e expressão econômica, ao passo que o contencioso municipal de massa exige uma resposta diversa, centrada no protesto, na transação por adesão e na conciliação. São problemas distintos, com soluções distintas, no entanto apresentam um objetivo comum: a possibilidade de meios alternativos de resolução de conflitos.
O equacionamento desse risco depende da definição de um modelo processual adequado e, sobretudo, do fortalecimento da consensualidade tributária, cuja experiência recente demonstra ser um instrumento eficaz de arrecadação e pacificação. O conjunto dos dados indica que, sem uma reforma processual e uma mudança cultural na relação entre Fisco e contribuinte, a simplificação prometida pela Emenda Constitucional nº 132/2023 pode se converter em uma nova fonte de litigiosidade.
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