Em missão na Costa Rica, no âmbito de um projeto de pesquisa, tivemos a oportunidade de conversar com diferentes atores do sistema interamericano e de compreender, a partir de San José, algumas perspectivas sobre a relação desses atores com a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Um dado nos chamou a atenção: o tempo, a energia, os esforços e os recursos que os Estados empenham para acompanhar e implementar as decisões em casos de violação da Convenção Americana sobre Direitos Humanos.
Esse dado é surpreendente porque, acostumados a um binário de vítimas e perpetradores, em um sistema que desconfia do Estado, esperávamos muito mais resistência. Ao invés disso, encontramos Estados que, ao menos na sua retórica e esforços diplomáticos, querem engajar-se produtivamente com a corte e melhorar suas práticas de direitos humanos.
O Sistema Interamericano nunca teve tantos casos abertos depois da sentença. Em 2013, a Corte Interamericana contabilizava 148 casos contenciosos em etapa de supervisão de cumprimento; em 2018, eram 208; em dezembro de 2024, 309, incluídos aqueles em que o tribunal já aplicou o artigo 65 da Convenção Americana por inadimplemento estatal. A comissão acompanha o mesmo movimento: apenas em 2025 submeteu 33 casos à corte e recebeu 1.969 pedidos de medidas cautelares, o maior número já registrado. Os números indicam a vitalidade do sistema e a confiança que vítimas e organizações depositam nele. Há mais demandas, o sistema é mais utilizado e, em consequência, os Estados precisam reagir a ele com mais frequência.
O passo a passo entre a violação e o arquivamento
Como se sabe, um caso interamericano não termina com a sentença. A corte mantém a supervisão aberta até o cumprimento integral, ainda que reste pendente uma única medida de reparação. Entre a violação e o arquivamento correm, com frequência, duas décadas. Nesse intervalo, o que começou como controvérsia sobre um fato (um desaparecimento, uma remoção forçada, uma decisão judicial) converte-se num problema de coordenação interna: o Executivo responde pela indenização, o Ministério Público pela investigação, o Legislativo pela reforma normativa, o Judiciário pela revisão de decisões transitadas em julgado, os entes subnacionais pela execução de políticas que o governo federal se comprometeu a adotar. Cada instância tem seu tempo, seu orçamento e sua leitura do que a corte ordenou.
Ao custo financeiro somam-se o desgaste institucional de sucessivas resoluções de descumprimento e o custo humano para as vítimas, que envelhecem à espera de medidas dependentes de órgãos que jamais participaram do litígio. E essa coordenação interna não é refletida nas práticas da corte, que refere-se a Estados ainda como monolitos, na prática do Direito Internacional Público clássico. Ao fazer isso, a corte acaba encontrando mais aliados nacionais em muitos países no judiciário doméstico (autoridades já acostumadas a referir-se a decisões judiciais na sua prática), mesmo em países onde há coordenação de autoridades nacionais, e liderança de outros poderes (notando-se que na maioria dos países que aceitam a jurisdição da corte a liderança de implementação é através do Executivo).
Primeira condenação do Brasil
SpaccaO caso Ximenes Lopes, primeira condenação do Brasil pela corte, ilustra esse percurso a partir de uma atuação do judiciário. Damião Ximenes Lopes, pessoa com deficiência, foi internado em 1º de outubro de 1999 na Casa de Repouso Guararapes, hospital privado contratado para prestar atendimento psiquiátrico no âmbito do Sistema Único de Saúde, em Sobral, no Ceará, e morreu três dias depois. A sentença é de 4 de julho de 2006. Seguiram-se cinco resoluções de supervisão, emitidas entre 2008 e 2022, e o arquivamento veio apenas em setembro de 2023, 17 anos depois da condenação e quase 24 depois dos fatos.
Nas ações penal e civil internas, a família esperou mais de dez anos pelas sentenças de primeira instância. O Conselho Nacional de Justiça criou um grupo de trabalho específico sobre o caso, cujos estudos levaram à Política Antimanicomial do Poder Judiciário, instituída pela Resolução CNJ nº 487/2023. Quanto à obrigação de investigar e punir, a corte não declarou seu cumprimento: encerrou a supervisão. O caso revela uma atuação central do judiciário, mas parece negligenciar o potencial de outros atores na implementação e prevenção de violações futuras.
A resposta que a corte oferece a esse quadro de violações sistemáticas, e a necessidade de respostas concertadas domesticamente, é o controle de convencionalidade. Desde Almonacid Arellano (2006), e com as ampliações operadas em sua jurisprudência, a corte afirma que todas as autoridades estatais, e não apenas os juízes, devem verificar a compatibilidade das normas e práticas internas com a convenção e com a interpretação que dela faz o tribunal. O controle é, para a corte, uma obrigação. Decorreria dos artigos 1.1 e 2 da convenção e operaria, em regra, no momento da decisão: diante de uma norma ou de um ato, a autoridade afere sua conformidade convencional e, se for o caso, deixa de aplicá-la ou a interpreta conforme.
Compliance de convencionalidade
O controle, tal como hoje aplicado por Estados em sua interpretação do mandado da corte, chega tarde. Funciona como juízo de adequação ex post facto sobre algo que já existe: uma lei aprovada, uma política implementada, uma decisão proferida. Um dos desafios aqui é que essa versão de controle de convencionalidade pressupõe que a autoridade conheça o parâmetro que deve aplicar, o que está longe de ser evidente. Um vereador que vota um plano diretor, um gestor que desenha um programa de reassentamento, uma comissão legislativa que examina um projeto sobre segurança pública raramente sabem que a corte já se pronunciou sobre consulta prévia, uso da força ou remoções. Recai ao juiz doméstico ter conhecimento da jurisprudência da corte e da Convenção Americana e aplicar esses parâmetros após a tomada de decisão (e potencial violação de direitos humanos). O controle impõe um dever, mas não oferece por si a estrutura para cumpri-lo. Em muitos casos, o controle de convencionalidade é ainda um desconhecido da grande maioria das autoridades estatais, e o tratamento do Estado como um monolito vira um obstáculo.
Talvez o que se devesse realizar no âmbito estatal, a título de prevenção estratégica, seja uma espécie de compliance de convencionalidade. O termo, que pode ter sido formulado com nomes distintos doutrinalmente, vem do direito empresarial e carrega uma lógica distinta. Em vez de incidir sobre um ato específico, o compliance consiste num arranjo organizacional permanente, voltado a identificar riscos, mapear as normas aplicáveis, formar quem decide e criar canais internos de verificação antes que a conduta ocorra. Transposto para o plano interamericano, significa dotar os órgãos do Estado de expertise sobre a convenção e sobre as principais linhas jurisprudenciais da corte, para evitar práticas que, uma vez adotadas, tenderiam a chegar à comissão (e talvez à corte mais adiante).
Controle e compliance distinguem-se pela natureza, pelo momento e pelo sujeito. O controle é um dever jurídico; o compliance, uma técnica de governança. O controle incide sobre o ato praticado ou em vias de sê-lo, ao passo que o compliance atua antes de que o ato exista, na formulação de leis e políticas. O controle recai sobre a autoridade que decide; o compliance envolve especialistas no sistema que assessoram quem decide. Enquanto o controle indaga se determinado ato é compatível com a convenção, o compliance procura organizar a decisão de modo que a incompatibilidade não chegue a se produzir.
Condenação a título de reparação obrigatória
As duas figuras são complementares, e o compliance é a forma organizacional que torna o controle exequível. Se o controle de convencionalidade é compreendido como obrigação, o compliance oferece os meios pelos quais o Estado demonstra ter agido com diligência: procedimentos, registros, pareceres, formação. Boa parte das garantias de não repetição ordenadas pela corte, como programas de capacitação de agentes públicos, protocolos de atuação e reformas legislativas, corresponde ao que um programa de compliance teria implementado antes da violação. No caso Ximenes Lopes, a última medida cumprida foi justamente a oferta, pelo governo federal, de capacitação em saúde mental. Em certo sentido, a corte já prescreve compliance, mas o faz depois da condenação a título de reparação obrigatória. E os Estados, ao focarem-se no papel dos juízes em examinar cumprimento, acabam impedindo a criação de sistemas de compliance efetivos.
Algumas experiências apontam nessa direção. No Brasil, a criação da Unidade de Monitoramento e Fiscalização das decisões da Corte Interamericana no Conselho Nacional de Justiça, a Recomendação CNJ nº 123/2022, que orienta os órgãos do Judiciário a observar os tratados de direitos humanos e a jurisprudência interamericana, e, mais recentemente, o Estatuto da Magistratura Brasileira Interamericana, instituído pela Recomendação CNJ nº 168/2026, a partir da premissa de que todo juiz nacional é também um juiz interamericano, são passos relevantes. Permanecem, contudo, concentrados no Judiciário e voltados sobretudo à execução de sentenças. Falta estender a lógica ao Legislativo, às procuradorias, aos tribunais de contas, aos órgãos de formulação de políticas públicas e aos entes subnacionais, onde nasce parte expressiva das violações.
A ideia naturalmente tem limites. O primeiro é o risco de instrumentalização: um compliance orientado apenas a evitar denúncias pode degenerar em estratégia defensiva, preocupada em blindar o Estado e não em proteger ou avançar direitos humanos. O segundo é a instabilidade do parâmetro, já que a jurisprudência interamericana evolui, e nem sempre de modo linear; o compliance exige atualização constante e juízo técnico sobre o que constitui linha consolidada. O terceiro é o custo, que deve, no entanto, ser comparado ao de casos que permanecem décadas em supervisão.
O aumento dos casos em supervisão sugere que o déficit do Sistema Interamericano está menos na produção de sentenças do que na prevenção das violações. O controle de convencionalidade respondeu à pergunta sobre quem deve aplicar a convenção no plano interno. O compliance de convencionalidade procura responder a outra: como organizar o Estado para que a convenção seja aplicada antes que as vítimas precisem recorrer ao Sistema Interamericano. Evitam-se vítimas e ganha, em diversos aspectos, o Estado e a sociedade em geral.
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