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Há uma premissa silenciosa na forma como o país discute o problema dos precatórios, e é ela que explica boa parte da nossa dificuldade em enfrentá-lo: a de que o estoque é, antes de tudo, uma questão de caixa. Fala-se em limites anuais de repasse, em percentuais da receita corrente líquida, em prazos de quitação, em empréstimos e no uso de depósitos judiciais, instrumentos que, por mais distintos que sejam entre si, compartilham o mesmo pressuposto: o de que, para reduzir o passivo, o ente devedor precisa encontrar recursos financeiros que hoje não possui. Enquanto essa premissa não for revista, continuaremos administrando o fluxo anual de pagamentos enquanto o estoque cresce por baixo, alimentado por precatórios novos que ingressam no sistema em ritmo igual ou superior àquele em que os antigos são amortizados.

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Vale examinar, um a um, os mecanismos de baixa de que os entes dispõem, porque a comparação é reveladora. O pagamento na ordem cronológica depende integralmente de disponibilidade financeira, e é justamente essa dependência que o regime especial procura administrar. Os acordos diretos, por sua vez, dependem de aportes específicos, apartados dos repasses obrigatórios e adicionais em relação a eles, o que significa que também exigem dinheiro que precisa ser encontrado em algum lugar do orçamento. Os empréstimos contratados para o pagamento de precatórios e a utilização de depósitos judiciais não reduzem o passivo consolidado, mas substituem uma obrigação por outra, seja porque o empréstimo haverá de ser pago com encargos próprios, seja porque os depósitos pertencem a terceiros e deverão ser devolvidos ao término dos processos de origem, razão pela qual sua utilização exige a constituição de fundo garantidor; são instrumentos legítimos de gestão de fluxo, mas deslocam a dívida no tempo em vez de extingui-la.

Já a utilização de créditos para a compra de imóveis públicos, para a aquisição de participações societárias ou para o pagamento de outorgas de concessão, embora dispense desembolso, depende de o ente possuir ativos ou direitos que pretenda efetivamente alienar, condição que restringe severamente a escala da operação, já que são poucos os imóveis colocados à venda e raras as concessões em curso em um dado momento.

Compensação com débitos em dívida ativa

Resta a compensação com débitos inscritos em dívida ativa, e ela se distingue de todas as demais por uma razão estrutural que merece ser enunciada com clareza: é a única modalidade que extingue dois passivos simultaneamente sem exigir qualquer desembolso financeiro, porque opera sobre um ativo que o ente já detém em abundância e cuja realização é, na prática, lenta e incerta. De um lado está o precatório que o ente deve; de outro, o crédito que esse mesmo ente mantém inscrito em dívida ativa e que pode levar anos para converter-se em receita efetiva. Não é necessário que as duas relações envolvam a mesma pessoa, e é precisamente aí que reside a força do mecanismo, porque a Constituição autoriza de forma expressa a compensação com precatórios próprios ou de terceiros: o contribuinte que deve à Fazenda pode adquirir crédito de quem tem precatório a receber e utilizá-lo para extinguir o próprio débito.

Spacca

Fosse exigida identidade entre as partes, o alcance do instituto seria desprezível; sendo o crédito transmissível, a compensação passa a articular dois universos amplos que de outro modo permaneceriam incomunicáveis, o dos credores interessados em antecipar a realização de um ativo de pagamento lento e incerto e o dos contribuintes interessados em regularizar passivos inscritos em dívida ativa. Ao final da operação, o ente reduz seu estoque de precatórios sem retirar um centavo do orçamento do exercício e, o que é igualmente relevante, sem competir por recursos com os credores posicionados na ordem cronológica de pagamentos.

Se o mecanismo é tão evidente em sua lógica, a pergunta que se impõe é por que ele praticamente não opera, e a resposta não está no direito, mas no procedimento. No plano constitucional a questão está resolvida há anos: o artigo 105 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias faculta ao credor de precatórios, próprios ou de terceiros, a compensação com débitos inscritos em dívida ativa dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e a Emenda Constitucional nº 99/2017 acrescentou-lhe dois parágrafos decisivos, dos quais o § 2º concedeu aos entes 120 dias, contados de 1º de janeiro de 2018, para regulamentar a matéria em lei própria, enquanto o § 3º estabeleceu que, decorrido esse prazo sem a regulamentação, ficam os credores autorizados a exercer a faculdade independentemente dela.

Vencido o prazo em 2018, a compensação fundada no artigo 105 deixou de depender de lei local, e a observância desse comando não é disponível ao ente federado; ainda assim, a invocação da ausência de regulamentação continua sendo, até hoje, a causa mais frequente de inércia administrativa nos pedidos de compensação, inclusive naqueles fundados em hipótese que a própria Constituição tornou autoaplicável.

Ao lado dessa resistência, subsistem obstáculos operacionais que raramente aparecem no debate público porque parecem pequenos demais para importar, embora sejam eles que determinam a inviabilidade prática do mecanismo. Não existe hoje instrumento padronizado nacionalmente para certificar quanto de um precatório está efetivamente disponível para compensação, de modo que cada tribunal tende a exigir um documento próprio e cada ente devedor a recusar aquele que não reconhece; não há prazo fixado para que o tribunal registre a cessão de um crédito adquirido de terceiro, nem para que expeça a certidão que o quantifica, nem para que promova a baixa depois de a compensação já estar juridicamente concluída; e não há disciplina sobre a forma pela qual diferentes titulares de valores regularmente individualizados dentro de um mesmo precatório podem operar simultaneamente, de maneira que uma única operação em curso acaba paralisando todas as demais. Cada uma dessas lacunas custa meses de tramitação e, somadas, tornam o procedimento inviável do ponto de vista negocial, não porque falte direito, mas porque falta procedimento.

Nova resolução geral de precatórios

É precisamente sobre esse terreno que o Conselho Nacional de Justiça pode atuar, e o momento não poderia ser mais oportuno: a elaboração da nova resolução geral de precatórios, destinada a substituir a Resolução CNJ nº 303/2019, já foi submetida a audiência pública e encontra-se em fase de consolidação, de modo que o que nela se decidir definirá, na prática, se a compensação continuará a existir apenas no papel. Estão em discussão matérias que se situam integralmente na esfera de competência do próprio Poder Judiciário, isto é, os deveres do tribunal, os prazos de registro, de certificação e de baixa, o instrumento padronizado de certificação do valor disponível e a individualização dos valores que compõem um mesmo crédito requisitado.

Tratar dessas matérias não implica invadir a competência legislativa do ente federado, nem alterar a ordem cronológica de pagamentos, nem flexibilizar controles existentes; ao contrário, implica torná-los mais objetivos, individualizados e rastreáveis, reduzindo inclusive o risco de sobreposição ou de dupla utilização do mesmo crédito, que é a preocupação legítima de quem administra o sistema.

O ente devedor que pretenda reduzir seu estoque de precatórios de forma consistente não precisa, antes de tudo, de dinheiro novo, mas de um procedimento previsível que lhe permita utilizar o ativo de que já dispõe em abundância, e quanto maiores forem a previsibilidade e a segurança jurídica desse procedimento, maior tenderá a ser a confiança dos agentes econômicos para recorrer a ele. A nova resolução é a oportunidade concreta de construir esse procedimento, e oportunidades regulatórias dessa natureza não costumam se repetir com frequência. Enquanto a compensação permanecer como um direito que existe no papel e não opera na prática, seguiremos discutindo o fluxo anual de pagamentos e assistindo ao estoque crescer por baixo.

O post Compensação de precatórios: CNJ pode destravar o que a Constituição já autorizou apareceu primeiro em Consultor Jurídico.