Por meio da instrumentalização da extraterritorialidade, os EUA vêm interferindo na política brasileira. Esses atos de desestabilização reforçam a necessidade de o Brasil e outros países da América Latina discutirem soberania e repensar suas dinâmicas internacionais. É o que afirma o advogado e professor Otávio Venturini, colunista da revista eletrônica Consultor Jurídico.
SpaccaEle lançou recentemente o livro Transnational business regulation: an analysis of extraterritorial regulatory capacity (Regulação empresarial transnacional: uma análise da capacidade regulatória extraterritorial, em tradução livre) pela editora britânica Routledge. É uma adaptação de sua tese de doutorado em Direito e Desenvolvimento pela Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas.
No trabalho, o advogado aponta que a regulação extraterritorial — normas de um país, geralmente uma grande potência, que são aplicadas em outros Estados, mesmo sem a concordância deles — tem crescido em meio à crise do multilateralismo. Essas leis, que costumam ser dos EUA, impactam e reorganizam governos, políticos, empresas e cidadãos.
O Brasil tornou-se um “laboratório de aplicação de leis extraterritoriais”, afirma Venturini. E as respostas variaram conforme o caso, indo da aceitação, passando pela negociação diplomática e chegando à oposição.
Na finada “lava jato”, o Department of Justice dos EUA (equivalente ao Ministério da Justiça), com base no Foreign Corrupt Practices Act (FCPA, ou Lei de Práticas de Corrupção no Exterior, em tradução livre), aplicou multas bilionárias a empresas brasileiras. A Petrobras concordou em pagar US$ 1,78 bilhão em 2018 para encerrar as investigações. Já a Odebrecht (incluindo a subsidiária Braskem) aceitou pagar R$ 6,9 bilhões a Brasil, Suíça e EUA.
Para atrair sua jurisdição, os EUA citaram uma reunião feita por executivos da Odebrecht em solo norte-americano para tratar de vantagens ilícitas. Não havia pessoa física ou jurídica dos EUA envolvida ou prejudicada no caso. Para Venturini, é abusivo forçar a jurisdição norte-americana em uma situação dessas, mas os procuradores lavajatistas reforçaram o FCPA, para ter mais força.
No ano passado, o governo Donald Trump sancionou com a Lei Magnitsky o ministro do Supremo Tribunal Federal Alexandre de Moraes, sua mulher, a advogada Viviane Barci de Moraes, e o Instituto Lex, entidade de estudos jurídicos pertencente à família. As penalidades foram impostas após a condenação do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) e outros réus em processo relatado por Alexandre na 1ª Turma do STF. Também por isso, os EUA impuseram tarifas comerciais ao Brasil.
Venturini diz que a medida foi uma “radicalização da extraterritorialidade”. O colunista da ConJur concorda com a decisão do ministro Flávio Dino da época, em que ele destacou que leis estrangeiras não alcançam pessoas naturais por atos em território brasileiro, relações jurídicas aqui celebradas, bens aqui situados e empresas que aqui atuem. Nesse caso, o governo Luiz Inácio Lula da Silva atuou diplomaticamente e conseguiu a revogação das sanções.
Em maio, o Departamento de Estado dos EUA decidiu classificar o Comando Vermelho e o Primeiro Comando da Capital (PCC) como organizações terroristas. O governo Trump justificou a medida sob a alegação de que as duas facções “comandam milhares de membros e orquestraram ataques brutais contra policiais, funcionários públicos e civis brasileiros”. “Sua influência e redes ilícitas se estendem muito além das fronteiras do Brasil, por toda a nossa região e para dentro do nosso país”, disse o ministério.
Na visão de Venturini, o ato é uma “instrumentalização da extraterritorialidade” pelos EUA, com objetivos políticos e econômicos. A medida vem sendo contestada pelo governo brasileiro. No discurso de abertura da 81ª Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), Lula afirmou que o Brasil não vai terceirizar a responsabilidade de defender as fronteiras e que o país não precisa “de porta-aviões vigiando nossas águas”, mas sim de “cooperação para estancar o fluxo de armas e de dinheiro que abastecem o crime.” O presidente deixou claro que o Brasil continuará sendo soberano e que “não cabe no quintal de ninguém”.
Na última semana, a campanha de Lula e seu partido, o PT, ajuizaram ações no Tribunal Superior Eleitoral e no Supremo Tribunal Federal apontando tentativa do governo Trump de interferir nas eleições, relacionando-a à promessa de exploração de terras raras no Brasil. Para as cortes agirem, conforme especialistas, é necessário comprovar a origem estrangeira de recursos ou da operação que apoia a campanha, além da finalidade de influenciar a votação.
Nesse cenário, é preciso pensar em como o Brasil e países do Sul Global podem enfrentar a extraterritorialidade, avalia Venturini. Uma saída pode estar nas regras de bloqueio da China. O Estado asiático proíbe entidades e autoridades locais de cumprir determinações extraterritoriais e, muitas vezes, oferece compensação financeira pelo prejuízo.
“Estamos falando de uma nova dinâmica de relação entre Estados, de um jogo diferente. Não dá para dizer que o sistema multilateral ruiu, mas ele não está dando conta dessas mediações. Cada vez mais, o Brasil se torna laboratório dessas medidas”, afirma o advogado.
Leia a entrevista:
ConJur — Qual é o atual estado da regulação extraterritorial?
Otávio Venturini — Em termos de impacto, ela é cada vez mais significativa. Minha tese estuda como e por que leis domésticas de determinados Estados, sobretudo de grandes potências, impactam autoridades e empresas de outros Estados para além de suas fronteiras. Estamos falando de leis domésticas, não de Direito Internacional. A regulação extraterritorial é cada vez mais impactante.
Há uma crise relativamente bem documentada do sistema multilateral e das organizações internacionais. A Organização Mundial do Comércio trata da livre concorrência no contexto da globalização entre os Estados. Seu órgão de apelação está paralisado desde 2017 porque os EUA bloquearam o consenso para as nomeações. A ONU enfrenta uma crise de orçamento, quase um colapso financeiro, com os EUA como maior devedor. A Otan também enfrenta problemas no contexto da Rússia, com Donald Trump ameaçando retirar parte do apoio da defesa americana. A OMS tem problemas de financiamento.
Quando o sistema multilateral não dá conta de resolver essas questões, temos, paralelamente — eu não diria necessariamente como consequência —, os EUA aplicando cada vez mais normas de maneira extraterritorial. A União Europeia também tem exemplos disso, como o GDPR [Lei Geral de Proteção de Dados]. Outro ponto interessante é que o Brasil se tornou, e vem se tornando cada vez mais, um laboratório de aplicação de leis extraterritoriais, com diferentes respostas: ora reforçando, ora convergindo, ora negociando diplomaticamente, ora se posicionando de maneira contrária. É o caso do FCPA na “lava jato”, da LGPD, da Lei Magnitsky em relação a Alexandre de Moraes e das designações de PCC e Comando Vermelho como terroristas.
ConJur — Por que a regulação extraterritorial é predominantemente dos EUA? E por que outros países não contestam essas normas?
Otávio Venturini — Na tese, desenvolvi o conceito de capacidade regulatória extraterritorial. Uma coisa é aprovar normas no Congresso com critérios de jurisdição. Jurisdição é, basicamente, o limite da aplicação do Direito. Há regras de competência que definem quando uma autoridade ou um Judiciário local pode julgar um caso ocorrido fora. Tradicionalmente, os princípios de Direito Internacional estabelecem que o Estado tem jurisdição para julgar casos em seu território e fora dele quando um nacional pratica um ato ou é vítima. Usam território e nacionalidade. As normas internas definem as competências: qual é o órgão competente, se é o Judiciário ou se cabe uma sanção administrativa. Disso o direito dá conta. Mas uma coisa é definir isso na norma; outra é ter capacidade de julgar casos ocorridos fora.
Sempre dou um exemplo: imagine se o Paraguai aprova um FCPA. A Costa Rica tem uma norma sobre corrupção com jurisdição universal, que pode julgar qualquer caso de corrupção, mas ninguém dá a mínima. É preciso diferenciar a regulação extraterritorial da capacidade de exercê-la. É possível aprovar uma lei com competência mais ampla no Brasil. A LGPD, por exemplo, permite julgar uma empresa de outro país que trate dados de brasileiros. Uma coisa é ter jurisdição e competências extraterritoriais formalmente aprovadas; outra é ter capacidade de exercer essa regulação e impactar autoridades, pessoas e empresas de outras jurisdições.
A tese traz também a ideia de dinâmicas multijurisdicionais. Essa capacidade regulatória extraterritorial é mais efetiva quando autoridades de outros locais a reforçam e empresas se adequam a ela. Na “lava jato”, por exemplo, o Ministério Público Federal fez acordo de leniência com a Odebrecht em cooperação com o Department of Justice norte-americano e a autoridade suíça, reforçando a legislação do FCPA. O escândalo ocorreu na América Latina, em 12 jurisdições, e não teve agente público dos EUA como vítima. Portanto, é preciso separar regulação extraterritorial de capacidade: a capacidade é o exercício efetivo.
Mas como esses países definem a aplicação? Eles começam a definir a noção de território de uma maneira muito mais ampla. O FCPA é uma lei norte-americana sobre corrupção praticada no estrangeiro, aprovada em 1977, depois do escândalo de Richard Nixon. Ela acabou reverberando na década de 1990. Eles nem falam em extraterritorialidade: usam a ideia de território com grande amplitude. Se você manda um e-mail que circula no comércio interestadual ou faz uma transferência bancária, eles têm visto isso como território. No caso da Odebrecht, havia também a Braskem. A Braskem tem capital na Bolsa brasileira e American Depositary Receipts [Recibos de Depósito Americano] nos EUA, negociados na bolsa. Assim, pode ser entendida como uma pessoa jurídica norte-americana. A Odebrecht, porém, é de capital fechado. Qual foi a alegação para atrair a jurisdição de lá? Que fizeram uma reunião em solo americano para tratar de esquemas ilegais. Não havia agente público norte-americano como vítima do suborno.
ConJur — Não é abusivo atrair a jurisdição para os EUA por causa de uma reunião naquele país envolvendo brasileiros e negócios no Brasil?
Otávio Venturini — Sem dúvida. Quando o sistema multilateral não dá conta dessas mediações, jurisdições de grandes potências passam a ser exercidas de forma extraterritorial em uma dinâmica desnivelada. Muitas vezes, a autoridade brasileira reforça uma legislação estrangeira para ter mais força. O Ministério Público Federal não tinha competência, pela lei, para firmar acordos de leniência com empresas, quem tinha era a Controladoria-Geral da União. Mas como negociava os acordos de colaboração premiada de pessoas físicas, puxou as empresas junto, valeu-se do compartilhamento de informações e do know-how e acabou reforçando a jurisdição e a aplicação extraterritorial do FCPA.
É preciso separar a regulação, que define essas competências e usa uma concepção muito ampla de território, da capacidade efetiva de exercer essa jurisdição. Essa capacidade passa pelo reforço de autoridades e empresas de outros países. Elas reforçam isso, muitas vezes, por interesse econômico. Uma empresa que transaciona por instituições bancárias nos EUA pode ser sancionada ou penalizada. Uma autoridade pode reforçar um padrão estrangeiro que também a legitima nos fóruns internacionais. É um jogo diferente daquele ao qual estávamos acostumados, marcado pelo protagonismo do multilateralismo e da ONU, sobretudo depois da 2ª Guerra Mundial.
ConJur — Como avalia a recente aplicação da Lei Magnitsky a ministros do STF?
Otávio Venturini — É uma radicalização da extraterritorialidade. Isso não ocorre apenas com a Magnitsky, mas também com as tarifas e as designações de organizações criminosas brasileiras como terroristas. Os EUA têm batido muito forte no sistema multilateral e tomado essas iniciativas. Antes, precisariam fazer um jogo interno e direcionar essas organizações para aplicar sanções ao Brasil, por meio de uma OMC ou de um Tribunal Penal Internacional, por exemplo. A Magnitsky é uma lei norte-americana aprovada em 2016, para ilícitos contra direitos humanos, com jurisdição universal. É uma radicalização da extraterritorialidade no modelo atual, em que o sistema multilateral está cada vez mais em crise.
Isso provoca reações. Uma resposta possível nesses jogos multijurisdicionais são as regras de bloqueio da China. Ela adota uma contraextraterritorialidade: proíbe entidades e autoridades locais de cumprir determinações extraterritoriais e, muitas vezes, oferece compensação financeira pelo prejuízo. Quando surgiu a questão das tarifas, o Brasil tinha uma norma de reciprocidade. No caso da Magnitsky, houve aplicação contra Alexandre de Moraes por supostas violações de direitos humanos, com base em uma norma doméstica americana. Isso foi revogado em 2025 e teve um teor mais político. Já as tarifas têm caráter mais comercial. Quando vieram as tarifas, uma das possibilidades cogitadas era recorrer ao órgão da OMC, mas ele estava paralisado. Outra possibilidade era usar a lei de reciprocidade e aplicar tarifas de volta. Mas o Brasil tinha cacife para isso? Havia o contexto político, o pessoal do agronegócio e outros fatores. A saída foi buscar uma conversa pela diplomacia, embora existissem instrumentos como a reciprocidade. A China trouxe normas de bloqueio à aplicação extraterritorial. Também é possível um contra-ataque por meio da reciprocidade.
ConJur — O ministro Flávio Dino decidiu que o Instituto Brasileiro de Mineração não tem a obrigação de cumprir leis da Inglaterra, onde é alvo de ações judiciais que buscam indenizar brasileiros que foram vítimas de rompimentos de barragens. Na decisão, Dino fez pontuações que podem servir para desqualificar a aplicação da Lei Magnitsky no Brasil. Segundo o magistrado, “decisões judiciais estrangeiras só podem ser executadas no Brasil mediante a devida homologação, ou observância dos mecanismos de cooperação judiciária internacional”. O ministro ainda disse que as leis estrangeiras e diplomas semelhantes não alcançam pessoas naturais por atos em território brasileiro, relações jurídicas aqui celebradas, bens aqui situados e empresas que aqui atuem. Como avalia essa decisão?
Otávio Venturini — A decisão de Flávio Dino trata da soberania. Nesse contexto de extraterritorialidade, a soberania dos países do Sul Global está sendo requalificada. Soberania é ter capacidade institucional de dar a resposta correta, olhando para o próprio interesse, seja negando, seja reforçando em certos contextos, já que o sistema multilateral está em risco. Há princípios relativos à jurisdição para prescrever normas, decidir e aplicá-las, dando-lhes execução, o enforcement. Sempre que existe um problema jurídico, é preciso decidir que norma se aplica e quem decide. No Direito Internacional Privado, isso é muito comum. Por exemplo, uma pessoa se casa com outra e traz o filho para morar no Brasil. Se ela era da Bélgica, aplica-se a lei belga ou a brasileira? Que tribunal julga, o de lá ou o daqui? Quando o tribunal estrangeiro julga, para executar a decisão no Brasil, é preciso trazê-la, passar por um processo no Superior Tribunal de Justiça e obter seu reconhecimento. Só então dá-se execução a ela. Basicamente, Dino trata disso.
No Direito doméstico, temos normas que definem a lei aplicável, quem decide e o reconhecimento de decisões estrangeiras no território. É um tema complexo e pouco desenvolvido aqui. A decisão de Dino está correta ao apontar que existem princípios do Direito Internacional Público, inclusive em tratados e no costume internacional, que preservam a soberania de cada Estado. Ele está olhando para a regulação extraterritorial. Quem foram as vítimas de Brumadinho? Pessoas do Brasil e o Estado brasileiro. Por que o Reino Unido está julgando esse caso e eventualmente ficará com uma parcela dessa multa?
É como o FCPA: o fato ocorreu na América Latina. Por que a autoridade americana aplica uma multa e recebe parcela dos valores do acordo de leniência? Do ponto de vista político e da realidade, esse é o problema. Se a autoridade brasileira reforça isso, estamos indenizando outra jurisdição. Existe o Direito e, muitas vezes, existe a força política. Essa força é a capacidade regulatória extraterritorial. No caso da “lava jato” e da Odebrecht, a prática vinha sendo corroborada pelo MPF, e demorou para o STF começar a anular os acordos de leniência, por questões probatórias. Voltamos ao tema da dinâmica multijurisdicional: fomos do reforço ao último ponto da escala, a rejeição. No fundo, soberania é pensar na capacidade institucional de dar uma resposta adequada, com interesses e motivos adequados. O que deve ser mobilizado é a soberania e o interesse do Brasil.
ConJur — Como avalia a recente classificação, pelos EUA, de PCC e Comando Vermelho como terroristas?
Otávio Venturini — Vejo, mais uma vez, uma radicalização e uma instrumentalização da extraterritorialidade. Sem dúvida, são organizações criminosas. Mas enquadrá-las como organizações terroristas é um mecanismo para trazer sanções e consequências jurídicas desenvolvidas para a segurança nacional dos EUA, no contexto posterior aos atentados de 11 de setembro.
Foram duas designações. A primeira é a de specially designated global terrorist [terrorista global especialmente designado]. Há o Trading with the Enemy Act, uma norma de 1917, que impede transações com o inimigo. São normas de segurança nacional, uma preocupação constante dos EUA. Na década de 1970, Nixon e outros começaram a abusar desse instrumento na Guerra Fria. Criaram então uma norma mais leve, o International Emergency Economic Powers Act, de 1977. Essa lei permite bloquear ativos de suspeitos. Depois dos atentados às Torres Gêmeas, deram ênfase às organizações terroristas. Aplicaram esse mecanismo para designar Comando Vermelho e PCC como terroristas globais. As consequências são o bloqueio de bens e interesses sob jurisdição dos Estados Unidos e a proibição de transações por pessoas norte-americanas. Isso permite expandir a rede para controladas, apoiadores e prestadores. Bancos estrangeiros podem sofrer restrições relativas a correspondentes.
A outra classificação é a de foreign terrorist organization [organização terrorista estrangeira], com base no Immigration and Nationality Act. Há punição de pessoas físicas que dão suporte material, com pena de até 20 anos e sanções gravíssimas.
Na prática, isso traz risco para operadores financeiros e de logística no Brasil. Eles precisam fazer uma verificação, uma diligência muito aprofundada, inclusive sobre o beneficiário final dos produtos e serviços. Não basta olhar superficialmente. Por exemplo, um operador de um porto que é contratado por uma empresa para fazer um traslado e não faz a verificação adequada corre o risco de ser expelido desse sistema financeiro e de logística, em que os EUA têm muita força. É uma instrumentalização dessa legislação, com seu mecanismo extraterritorial, também com fins políticos, para atacar o Brasil. É um tema sensível, porque a população sofre com a falta de segurança pública, então tem apelo popular.
ConJur — Como avalia o sequestro do presidente da Venezuela, Nicolás Maduro, pelos EUA, sob acusação de tráfico de drogas e terrorismo?
Otávio Venturini — Houve extraterritorialidade do ponto de vista do enforcement. Eles acusaram Maduro, foram à Venezuela e executaram o mandado de prisão. Quando existe um problema jurídico, precisamos saber que Direito se aplica e quem decide. Vamos supor que, pelas normas domésticas norte-americanas, coubesse, em tese, aplicar o Direito dos EUA e atribuir o julgamento a uma corte americana. Uma coisa é a competência de foro; outra é a lei aplicável. Depois vem outro ponto: quem executa, quem cumpre o mandado de prisão? Eles entraram com as Forças Armadas e um helicóptero, capturaram Maduro e alegaram estar executando o que havia sido decidido. Também é uma extrapolação. O normal seria dirigir-se à Venezuela e dizer que iriam julgar Maduro. Houve uma violação de soberania.
ConJur — Os EUA estão tentando intervir nas eleições brasileiras por meio da instrumentalização da extraterritorialidade?
Otávio Venturini — Não vi nada recente, mas podemos dizer que esse histórico interfere na política nacional e coloca cada vez mais em destaque o tema da soberania. Houve ameaças depois dessa decisão do STF, mas nenhuma decisão muito recente. É uma instrumentalização política da extraterritorialidade que traz para a pauta a necessidade de discutir soberania e repensar suas dinâmicas nesse contexto. Isso vale para a América Latina inteira.
ConJur — Qual é o atual estado da regulação extraterritorial em relação à proteção de dados e à inteligência artificial?
Otávio Venturini — Aí há outro protagonista, a União Europeia. Ela avançou muito na proteção de dados, com uma perspectiva voltada ao cidadão. Essa regulação ganhou força depois do caso Edward Snowden [que divulgou documentos que mostravam que os EUA e outros países promoviam espionagem de outros Estados, empresas e cidadãos]. Existia uma norma de 1995 e a discussão do GDPR estava parada. Na União Europeia, os Estados cedem parte da soberania legislativa, e esses regulamentos têm aplicação imediata, sem precisar de incorporação pelas normas internas. O GDPR foi aprovado com regras muito amplas de definição de competência. Se há tratamento de dados por um estabelecimento da União Europeia, ela é competente para julgar. Se há tratamento de dados de cidadão europeu, também. Os dados circulam. Para que os sistemas não caiam, precisam de duplicidade, resiliência.
Existe um regime específico de transferência internacional de dados nessa lei. Para que uma empresa estabelecida lá ou uma estrangeira que trate dados de cidadãos da União Europeia possa transferi-los para outra jurisdição, essa jurisdição precisa ter o mesmo aparato regulatório. Os EUA aplicam muito um modelo de extraterritorialidade por sanção. Às vezes, a empresa no Brasil fica com medo e a autoridade brasileira pega carona e reforça a norma. No modelo americano, há o que chamam de sanction relief [alívio da sanção], sobretudo para a empresa. No modelo da União Europeia, temos o que chamo de golden ticket [ticket dourado]. É a possibilidade de acessar o mercado. Por que aprovaram a LGPD no Brasil, um modelo regulatório com custos elevados de compliance? Para permitir que empresas brasileiras continuassem a fazer negócios com empresas da União Europeia. Os EUA, em geral, são desregulados. Eles argumentam que é preciso estimular o desenvolvimento tecnológico e que a regulação de dados traz custos de compliance.
Um pouco disso acontece com a inteligência artificial. É como se os EUA estivessem negando essa extraterritorialidade da legislação de proteção de dados, resistindo a uma adequação como a que o Brasil fez. A Agência Nacional de Proteção de Dados permanece reforçando o que a autoridade da União Europeia produz. Na IA, há uma base de regulação de dados, porque a inteligência artificial envolve modelos estatísticos com tratamento e transformação de dados. Há também uma regulação de prudência e de riscos, que a União Europeia aprovou e que o Brasil tende a seguir, embora ainda não tenha aprovado. Também haverá uma jurisdição ampla, dependendo do que for pactuado.
Outro ponto é o complexo transnacional. A extraterritorialidade impacta autoridades de outros países, que vão reforçar ou relaxar as regras, mas também pessoas e empresas. Imagine uma empresa norte-americana que atua no Brasil com o poder público. Ela precisa se adequar às normas dos EUA e à legislação brasileira. Se for um data center, deve observar a LGPD e a legislação da União Europeia, se houver dados de europeus. São custos de compliance. O compliance acaba funcionando como execução privada da regulação extraterritorial. Também há uma execução feita pelas autoridades públicas locais. No caso de Maduro, não precisaram da autoridade local. Tudo bem que a situação já estava meio amarrada com a elite local, que deixou, porque houve uma transição, mas a execução foi direta.
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