Entre 21 e 28 de agosto, o Supremo Tribunal Federal (RExt nº 1.580.478) decidirá sobre restringir ou não a legitimidade das ações de improbidade no interesse de segmentos sociais estigmatizados e vulnerabilizados, especialmente em casos não agradáveis à estratégia institucional dos legitimados tradicionais — tais como a Fazenda Pública e o Ministério Público. Democraticamente, está em jogo o direito de acionabilidade (Ferrajoli [1]) em dimensão coletiva dos excluídos.
ReproduçãoTrata-se de um primeiro grande desafio ao STF enquanto magistratura interamericana na aplicação da centralidade da vítima [2] (vide o Estatuto da Magistratura Brasileira Interamericana [3]); não a vítima-individual, mas sim a coletividade-vítima. [4]
E mais: um desafio à solidariedade que reconhece os déficits e a diferença processual-coletiva de grupos marginalizados; bem como uma provocação à aplicação intensa dos direitos humanos enquanto categoria de direito difuso [5]. É o desafio do “devido processo convencional” [6] aplicado ao processo coletivo democrático que também deve incluir, contramajoritariamente, os indesejados ou reputados “inimigos” por outras instituições.
Com efeito, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) tem dado especial atenção às ações de improbidade; sendo uma das metas julgar 100% dessas demandas no ano de 2026. Contudo, impõe-se o mesmo zelo ao direito de ação coletiva dos excluídos quanto à essa modalidade de ação; afinal, a quem serviria limitar essa legitimidade em prol das vítimas estigmatizadas?
Legitimidade para ações de improbidade
Nesse passo, limitar a legitimidade para a propositura de tais ações é desserviço ao acesso à Justiça das coletividades-vítimas de possíveis atos de improbidade. É necessário, portanto, o olhar mais plural e democrático, seja em campo interinstitucional-cooperativo, como também pelo viés da centralidade das vítimas, sob a “perspectiva vitimocêntrica” [7].
É dizer, de outro modo, que o “processo sociopolítico solidário pela igualação transformadora”, citado por ministra Cármen Lúcia [8], também é alcançado pela paridade de armas no processo coletivo por uma espécie de ampla defesa coletiva da vítima. [9]
SpaccaDesse modo, há interesses institucionais potencialmente contrapostos na perquirição de certos atos ímprobos. Em alguns cenários penitenciários, por exemplo, a Fazenda Pública tem interesse patrimonial na não-apuração de atos de maus-tratos e torturas e, a depender das consequências, o próprio Ministério Público, enquanto dominus litis, talvez tenha interesse em ser contrário à perquirição provocada pela coletividade de estigmatizados — muitas vezes alvos centrais da persecução ministerial.
Em outro contexto, essa colisão de interesses institucionais já foi notada pelo STF (ADI nº 5.603/DF), sendo por isso garantida a legitimidade da Defensoria Pública face ao poder público e ao Ministério Público — como lucidamente avaliou o ministro Alexandre de Moraes, para quem a solução de respeitar a personalidade judiciária defensorial “previne conflitos de interesses”, especialmente por resguardar do silenciamento a colisão com outras instituições (tais como Ministério Público e Fazenda Pública), mormente quando em jogo direitos humanos e dos necessitados — afinal, a Defensoria Pública é, hoje, uma espécie de “ombudsman dos direitos humanos” — como afirmado por ministro Gilmar Mendes (voto na ADI nº 4.636).
Legitimidade da Defensoria Pública
Ademais, no quadrante carcerário, os atos de improbidade lesivos aos direitos humanos deflagram a legitimidade da Defensoria Pública (DP) por diversos fundamentos:
- a instituição é a única expressamente vinculada aos direitos humanos na Constituição (artigo 134), devendo respaldar a vedação convencional à tortura (Convenção IDh, artigo 5º, 2 [10]) — sendo a DP a instituição mais interessada na apuração de violações dessa natureza contra vítimas vulneráveis;
- a legitimidade coletiva da instituição não pode ser limitada por leis infraconstitucionais, pois tem assento constitucional (artigo 134);
- no cenário dos torturados e esquecidos na prisão, há base expressa para o atuar institucional tanto em Lei Complementar (LC) nº 80/1994 (artigo 4º, XVII e XVIII [11]), quanto na Lei de Execução Penal (artigo 81-A [12]);
- Para preservar e garantir direitos dos necessitados, a Defensoria Pública, legalmente (LC nº 80/1894, artigo 4º, VII e X [13]), pode usar “todas” ações adequadas — incluindo aí, por óbvio, as ações de improbidade para discutir a proteção jurídica por intermédio da retirada de eventuais agentes ímprobos do cenário no qual lesionam vulneráveis, medida com algum caráter pedagógico-preventivo geral.
Por isso, afirmar, por exemplo, que a Defensoria Pública não possui interesse institucional em apurar atos de improbidade lesivos aos direitos humanos e aos necessitados (especialmente quando inertes a Fazenda Pública e o Ministério Público), é desserviço social e constitucional grave; um “varrer” silenciador da voz dos torturados “para baixo do tapete” em plena democracia.
Porém, há fio de esperança para as vítimas esquecidas: o STF reconheceu a necessidade de ampliar a legitimação institucional para ações coletivas em pelo menos duas ocasiões, sendo, uma delas, especificamente sobre ação de improbidade e outra ligada à amplitude da legitimidade coletiva da Defensoria Pública.
Em primeiro lugar, por coerência jurisprudencial e com o microssistema de processo coletivo [14], incidem a ADI’s nº 7.042 e nº 7.043, as quais, embora não citando expressamente a Defensoria Pública, devolveram o pluralismo democrático à legitimidade nas ações de improbidade. Nesses julgamentos, vedando exclusividade, afirmou o ministro Alexandre de Moraes: “A supressão da legitimidade ativa das pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade representa uma inconstitucional limitação ao amplo acesso à jurisdição (CF, artigo 5º, XXXV)”, fazendo-o com base na regra de abertura democrática às legitimações cíveis (CRFB/1988, artigo 129, § 1º).
Neste ponto convém esclarecer: a legitimidade da Defensoria Pública em ações de improbidade é espelhada principalmente pelo interesse da coletividade vítima em não ser mais vulnerada e em desestimular comportamentos administrativos lesivos aos vulneráveis.
Em segundo plano, é preciso afirmar que ações cíveis não são de titularidade excludente do Ministério Público (CRFB/1988, artigo 129, § 1º [15]). Por esse motivo, o STF (ADI nº 3943) considerou a ampla legitimidade da Defensoria Pública para ações coletivas — nos quais também se tem inserido as ações reguladas pela Lei nº 8.429/1992. Ou seja, não há exclusividade institucional em ações coletivas, buscando-se a maximização do acesso.
Outrossim, as ações de improbidade podem ser um dos canais viabilizadores do exercício funcional internacional da Defensoria Pública (LC nº 80/1994, artigo 4º, VI [16]) quando houver violação interna dos direitos humanos através de atos de improbidade.
Interesse da coletividade-vítima
Um alerta essencial: nos casos de legitimidade ativa da Defensoria Pública para as ações de improbidade, a Defensoria Pública não o faz diretamente no interesse institucional, mas sim no interesse da coletividade-vítima; ou seja, trata-se do clássico mecanismo de substituição processual ou legitimidade extraordinária. Por isso, negar a legitimidade ativa à Defensoria Pública para atuar em prol da coletividade vulnerabilizada em ações de improbidade é, lamentavelmente, consumar a tragédia (anunciada por Robert Castel [17]) da “dessocialização” e da “descoletivização” para quem mais necessita do acesso ao Poder Judiciário: os marginalizados. Portanto, há risco de apartheid processual no combate à improbidade.
Relendo a questão pelo olhar da “hermenêutica cosmopolita” de Fábio Francisco Esteves [18], a participação ativa das comunidades excluídas no processo hermenêutico sobre improbidade por intermédio da legitimidade da Defensoria Pública, promove: “ganho epistêmico”; contribui ao “desenviesamento”; descortina “estereótipos negativos”; abranda “visões distorcidas” da realidade; através da “ampla participação”, vence a democracia processual e judiciária.
Portanto, negar o acesso à justiça coletiva (2ª onda renovatória de Cappelletti e Garth [19]) por intermédio da Defensoria Pública às coletividades-vítimas de improbidade [20] que desagradam Fazenda Pública e Ministério Público é, ao fim e ao cabo, entregar a chave do cárcere a potenciais torturadores e negar direitos humanos às coletividades necessitadas, deixando-as à mercê de mais e mais atos ímprobos — servindo mais como estímulo à lesão do que ao zelo solidário com a dignidade humana.
[1] FERRAJOLI, Luigi. A Democracia através dos direitos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015, p. 244 ss.
[2] Nessa linha de raciocínio: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. FACHIN, Melina Girardi. Estatuto da Magistratura Brasileira Interamericana comentado. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2026, p. 58-62.
[3] “Centralidade das vítimas de violações de direitos humanos: reconhecimento de que o Direito Internacional dos Direitos Humanos tem como vocação primordial a proteção das vítimas e o atendimento de suas necessidades, cuja posição deve ocupar o centro das decisões judiciais em matéria de direitos humanos” (Recomendação CNJ n. 168/2026, g.n.).
[4] Sobre a “vítima coletiva”, vide: MENDES, Soraia da Rosa. Processo Penal Feminista. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2021, p. 99 ss.
[5] Sodré, Marcelo Gomes. Direitos Difusos e Direitos Humanos: Tensões e mutações na sociedade contemporânea. Rio de Janeiro: Almedina Brasil, 2026, p. 419.
[6] SILVA, Ticiano Alves e. O devido processo convencional: levando a sério direitos humanos processuais. Revista de Processo. São Paulo, v. 259, Set. 2016, p. 55-78; FÔNSECA, Vítor. Processo Civil e Direitos Humanos. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 174.
[7] MARTINS, André Epifanio. O dever de investigação do Ministério Público no Sistema Interamericanos de Direitos Humanos: um estudo da Resolução nº 310/2025 do Conselho Nacional do Ministério Público. São Paulo: JusPodivm, 2026, p. 168 ss.
[8] ROCHA, Cármen Lúcia. Princípio constitucional da Solidariedade. Belo Horizonte: Fórum, 2025, p. 195.
[9] Inspira-se aqui no seguinte livro: MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. OLIVEIRA, Kledson Dionysio de. Princípio constitucional da ampla defesa da vítima. São Paulo: Thomson Reuters, 2025.
[10] Convenção Interamericana de Direitos Humanos, “Artigo 5 (…) 2. Ninguém deve ser submetido a torturas, nem a penas ou tratos cruéis, desumanos ou degradantes. Toda pessoa privada da liberdade deve ser tratada com o respeito devido à dignidade inerente ao ser humano.” (g.n.)
[11] LC n. 80/1994, “Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras: (…) XVII – atuar nos estabelecimentos policiais, penitenciários e de internação de adolescentes, visando a assegurar às pessoas, sob quaisquer circunstâncias, o exercício pleno de seus direitos e garantias fundamentais; XVIII – atuar na preservação e reparação dos direitos de pessoas vítimas de tortura, abusos sexuais, discriminação ou qualquer outra forma de opressão ou violência, propiciando o acompanhamento e o atendimento interdisciplinar das vítimas;” (g.n.)
[12] LEP, “art. 81-A A Defensoria Pública velará pela regular execução da pena e da medida de segurança, oficiando, no processo executivo e nos incidentes da execução, para a defesa dos necessitados em todos os graus e instâncias, de forma individual e coletiva.” (g.n.)
[13] LC n. 80/1994, “Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras: (…) VII – promover ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes; (…) X – promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela;” (g.n.)
[14] Sem embargo, o STF parece ter adotado uma corrente eclética entre as ideias conflitantes sobre a natureza da ação de improbidade, se ação coletiva ou ação punitiva – ou seja, ter-se-ia uma ação punitivo-coletiva. Sobre as teses contrapostas, vale conferir: DIDIER JR. Fredie. ZANETI JR., Hermes. Curso de Direito Processual Coletivo. 20ª ed., São Paulo: JusPodivm, 2026, p. 25-36.
[15] CRFB/1988, “Art. 129 (…) § 1º – A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei.” (g.n.)
[16] LC n. 80/1994, “Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras: (…) VI – representar aos sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos, postulando perante seus órgãos;”
[17] CASTEL, Robert. Robert. A insegurança social: o que é ser protegido? Petrópolis Vozes, 2005, p. 49.
[18] ESTEVES, Fábio Francisco. Hermenêutica Cosmopolita: decisão judicial, vieses cognitivos, estereótipos e direitos fundamentais. Belo Horizonte: Fórum, 2026, p. 249.
[19] CAPPELLETTI, Mauro. GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Tradução Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Fabris, 1988.
[20] Outros estudos sobre a legitimidade da Defensoria Pública para as ações de improbidade: (1) Boson, Erik Palácio. A Defensoria Pública e a tutela jurisdicional da Moralidade Administrativa. Salvador: Juspodivm, 2016; (2) GONÇALVES FILHO, Edilson Santana. Defensoria Pública e a tutela coletiva de Direitos: Teoria e prática. 2ª ed. Salvador: Juspodivm, 2020; (3) GOMES, Marco Vinicius Manso Lopes. Direitos Humanos e Princípios Institucionais da Defensoria Pública. São Paulo: 2ª ed. Saraiva Educação, 2019; (4) ______. Tribuna da Defensoria: Combate à corrupção deve ser prioridade institucional da Defensoria Pública. Consultor Jurídico, de 3/7/2018. Disponível aqui; (5) Kirchner, Felipe. Kettermann, Patrícia. A legitimidade da Defensoria Pública para o manejo de Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa. Revista dos Tribunais, São Paulo, vol. 929, p. 361-415, Mar. 2013; (6) NUNES, Helom. CASAS MAIA, Maurilio. A corrupção e a improbidade lesivas aos direitos humanos das coletividades necessitadas vulnerabilizadas e a legitimidade institucional da Defensoria Pública. In: CASAS MAIA, Maurilio. São Paulo: Juspodivm, 2021, p. 329-357.
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