Foi histórica a sessão do último dia 2 de setembro do Plenário do Tribunal de Contas da União, que aprovou a Instrução Normativa 104, a qual estabelece diretrizes para o controle externo dos serviços sociais autônomos típicos.
De forma inédita, a Corte de Contas, de ofício, destinou uma normativa própria para um grupo específico de jurisdicionados, reconhecendo que os serviços sociais autônomos, privados que são, ainda que se sujeitem ao controle externo do TCU, são dignos de tratamento normativo distinto do que é dedicado à administração pública.
A recente instrução normativa adotou mecanismos de controle por resultados, adequados às características dos serviços sociais autônomos típicos, com foco na observância do cumprimento das suas finalidades institucionais.
A norma deve ser vista como o desfecho de um processo evolutivo de aproximação do tribunal à realidade desse grupo peculiar de jurisdicionados. Essa trajetória começa a ganhar contornos mais nítidos em 2014 após a decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário RE 789.874 (Tema 569 de repercussão geral).
Naquele julgamento, ao afastar a necessidade de os serviços sociais autônomos vinculados a entidades sindicais patronais realizarem concurso público, o STF reconheceu a autonomia e a gestão privada dessas entidades, a não sujeição aos princípios próprios da administração pública previstos no artigo 37 da Constituição, impondo apenas a sujeição ao controle finalístico exercido pelo TCU sobre a aplicação das contribuições compulsórias.
A evolução ora experimentada pela Corte de Contas representa, de um lado, a superação de um hiato entre o reconhecimento supremo da autonomia dessas entidades e da sua submissão a um controle finalístico, e, de outro, a ausência, no âmbito do TCU, de um instrumento de controle que a essa autonomia efetivamente correspondesse.
No preâmbulo da norma, o tribunal expõe as premissas que fundamentam a mudança de paradigma, reconhecendo que os serviços sociais autônomos típicos são pessoas jurídicas de direito privado, financiadas em parcela relevante por contribuições compulsórias de natureza parafiscal; não integram a administração pública; atuam em regime de colaboração com o poder público; e possuem a prerrogativa de autogerir seus recursos, submetendo-se a regime jurídico próprio.
O controle do TCU sobre essas entidades deve ser compatível com sua natureza privada e sua autonomia administrativa, dirigindo-se à atuação finalística, com enfoque em resultados e desempenho. Esta é a conclusão que se extrai da exposição de motivos.
Mirar o controle finalístico, ancorado na verificação do cumprimento de metas e indicadores, previamente definidos prestigia os próprios vetores que a legitimam: eficácia, eficiência, efetividade e economicidade, os quais não são atributos exigíveis apenas da entidade controlada, mas também do controle em si.
Com efeito, uma instituição de fiscalização superior que direciona seus esforços para onde efetivamente importa – no caso presente, para o cumprimento da finalidade institucional de entidades típicas – exerce sua competência de forma mais eficiente e racional do que se ignorasse particularidades e adotasse um agir padronizado formal de conformidade.
SpaccaA opção por um controle seletivo e orientado por critérios objetivos jamais configuraria renúncia ao dever-poder fiscalizatório por parte do tribunal.
Esse paradigma restou definitivamente superado diante do advento da Instrução Normativa nº 84, de 2020, por meio da qual o tribunal restringiu a constituição de processo de julgamento de contas a um universo limitado de gestores públicos, definido a partir de critérios de materialidade, risco e relevância, dispensando as demais unidades prestadoras de contas dessa mesma formalização.
Se essa seletividade, aplicada à própria administração pública, jamais foi lida como abdicação de competência do controle externo, tampouco pode sê-lo a opção na IN 104 por qualificar o critério de exame dos serviços sociais autônomos a partir de sua finalidade institucional prevista em lei.
Não obstante o mérito da norma, vem a propósito uma reflexão quanto aos seus destinatários
Quais os serviços sociais autônomos estarão sujeitos à IN 104?
Como posto em seu preâmbulo, a IN se refere aos serviços sociais autônomos típicos na ementa, nos considerandos e no artigo 10, sem que haja definição precisa dessa expressão ou um conceito claro que a determine. Cinge-se a mencionar que esses serviços sociais autônomos típicos são aqueles usualmente identificados como integrantes do denominado Sistema S.
Não se desconhece que a definição esteja em aberto na doutrina e na jurisprudência, contexto particular que envolve as diferentes gerações e conformidades jurídicas dos serviços sociais autônomos. A propósito, embora se tenha abordado a questão no estudo anexado ao relatório da deliberação que aprovou a IN (Acórdão nº 2405/2026-Plenário), remanesce a dúvida quanto às entidades jurisdicionadas alcançadas pela normativa.
Identificar com precisão esse universo é algo que o tribunal terá oportunidade de fazer em norma complementar ou em sua aplicação concreta. Um refinamento para uma norma que já acerta no essencial: reconhecer que esse conjunto de entidades, qualquer que seja seu contorno exato, merece um regime de controle próprio.
É nos artigos 1º e 2º que a IN 104 revela, com mais nitidez, o espírito que a anima — e é também aqui que reside seu maior acerto. O artigo 1º estabelece que o controle externo dos serviços sociais autônomos observará abordagem orientada a resultados e à verificação do cumprimento de suas finalidades institucionais.
Seus parágrafos dão à autonomia dessas entidades a densidade normativa que ela merece. As ações de controle serão orientadas para o exame da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das atividades realizadas pelos serviços sociais autônomos, tomando por base os próprios indicadores e parâmetros por eles estabelecidos. É o reconhecimento de que, gozando de autonomia administrativa, cabe a cada entidade definir como aferir o cumprimento de sua missão institucional.
Esse reconhecimento não significa, porém, abdicação de qualquer espécie de controle. A própria IN 104 preserva ao Tribunal a prerrogativa de examinar a confiabilidade, a aderência, a atualidade e a integridade desses indicadores, podendo considerar elementos complementares sempre que a avaliação da gestão assim o exigir, e recomendar ou propor as medidas de aperfeiçoamento pertinentes, preferencialmente com a participação das próprias entidades.
Um desenho normativo inteligente, por meio do qual o TCU confia na capacidade autorregulatória das entidades para definir suas métricas de sucesso, sem desistir de verificar se elas são idôneas e efetivamente conectadas à finalidade institucional que a lei lhes atribuiu, podendo induzir seu aperfeiçoamento. É controle e colaboração operando lado a lado, a partir de um sofisticado e moderno traço de consensualidade.
O artigo 2º dá concretude operacional a esse comando no âmbito das fiscalizações. A proposição de ações de fiscalização deve ser precedida da demonstração de que o objetivo, o escopo e o objeto estão correlacionados às finalidades da entidade. O exame de atos de gestão específicos ocorrerá diante da ocorrência de gatilhos determinados: indícios fundados de desvio de finalidade, distorções relevantes de resultado, fraude, má gestão, dano ao patrimônio, violação de norma de regência ou não atingimento reiterado de metas pactuadas, e ainda assim limitado à extensão necessária e mediante motivação expressa.
Mas há de se ter atenção com a ressalva do artigo 1º, caput, que preserva, “sem prejuízo”, as demais dimensões de fiscalização previstas na Constituição, na Lei 8.443/92 e nas normas de auditoria aplicáveis, pois, se lida isoladamente, poderá ser indevidamente invocada para sustentar que o exame tradicional de legalidade e economicidade continua correndo em paralelo, o que iria de encontro do espírito normativo, previsto na exposição de motivos e concretizado no filtro que o artigo 2º cuidadosamente construiu.
O artigo 3º trata de denúncias e representações. O caput estabelece um salutar e adequado filtro alinhado ao controle finalístico, posto que a admissibilidade depende da demonstração de impacto no alcance de resultados da entidade ou de indícios fundados de desvio de finalidade, violação de norma de regência ou dano patrimonial relevante.
O seu parágrafo único prevê que representações de licitantes, contratados e demais interessados em procedimentos de seleção e execução contratual sejam apreciadas “nos termos da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, e das normas processuais aplicáveis”.
Ainda que as representações de licitantes em processos de contratações realizados pelos serviços sociais autônomos sejam admitidas pelos precedentes da Corte de Contas, a legitimação desses licitantes não encontra guarida na lei orgânica do TCU.
A legitimidade específica desses atores para representar a Tribunais de Contas contra irregularidades em procedimentos licitatórios tem origem na legislação de licitações públicas, no artigo 113, §1º, da revogada Lei 8.666/93 (hoje com dispositivo correspondente no artigo 164 da Lei 14.133/2021).
É sabido, porém, que essa legislação setorial, como o próprio TCU tem reiteradamente decidido (desde a Decisão 907/1997-TCU-Plenário), aplica-se apenas aos órgãos e entidades da administração pública, e não vincula os serviços sociais autônomos nem mesmo a título subsidiário.
Ao normatizar, no parágrafo único do artigo 3º da IN, uma via de admissibilidade cujo fundamento legal exclusivo repousa exatamente nessas duas leis, o Tribunal pode colocar em dúvida seu próprio posicionamento consolidado de não as aplicar aos serviços sociais autônomos, o que tende a gerar insegurança jurídica.
De todo modo, o tribunal haverá de observar as condicionantes estabelecidas no caput do artigo 3º, conforme consignado no voto condutor do acórdão 2405/2026, porquanto cabíveis em quaisquer representações ou denúncias, independentemente de quem as inicia.
Os artigos 4º a 8º instituem um regime de transparência ativa que presume as informações minimamente necessárias para o adequado exercício material do controle pela sociedade.
O relatório de gestão em formato de relato integrado, capaz de demonstrar como estratégia, governança, desempenho e perspectivas da entidade convergem para a entrega de valor; publicação obrigatória em sítio eletrônico oficial, com prazos definidos para departamentos regionais e nacionais; dados estruturados em formato aberto, não proprietário e legível por máquina; e retenção mínima de cinco anos, são exemplos de informações essenciais para orientar o controle social.
Essa exigência dialoga diretamente com o fundamento que legitima a própria existência do controle externo, na medida em que os recursos que sustentam as atividades praticadas pelos serviços sociais autônomos são, em parcela relevante, contribuições compulsórias devidas pelo setor produtivo, ainda que tais recursos, uma vez internalizados nos cofres da entidade, passem a ser geridos sob regime privado. Essa afirmação possui lastro no julgamento do Supremo Tribunal Federal, no Agravo Regimental na Ação Cível Originária 1.953/ES. Não por outra razão, a gestão dessas entidades é privada e o seu controle externo finalístico.
Esses artigos, como postos na norma, guardam racionalidade ao imporem apenas a publicidade ativa de informações, guardando para momento futuro a transparência passiva, a partir da divulgação pontual e concreta, mediante requerimento motivado de interessados, dos documentos que as embasam ou de informações adicionais.
O artigo 9º prevê a instauração de tomada de contas especial diante da ocorrência de dano, omissão de prestar contas ou não comprovação da aplicação de recursos. A TCE, tal como positivada no art. 8º da Lei nº 8.443/92, é instituto genuinamente de direito público, concebido para apurar dano ao erário e responsabilizar agentes públicos em uma cadeia de gestão que pressupõe recurso público em sentido estrito.
O instituto da TCE, portanto, não foi pensado para outro universo jurídico, como a realidade de entidades privadas cujos empregados são celetistas e cujos recursos, uma vez geridos, escapam à natureza pública, sem perder de vista a própria ausência dos atributos do poder de império e da autoexecutoriedade por parte dessas entidades privadas.
A expectativa é de que os prováveis efeitos negativos dessa escolha normativa sejam atenuados pelas redações dos §§ 1º e 2º do artigo que entregam aos serviços sociais autônomos a tarefa de disciplinar os procedimentos da fase interna da TCE, exigindo apenas a observância dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório e a definição de rito próprio para identificação de responsáveis e quantificação do dano.
Por fim, a IN 104 prevê a aplicação subsidiária das disposições da IN-TCU 84/2020 e demais normativos internos do tribunal
A regra, aparentemente neutra, merece leitura cautelosa à luz da própria razão de ser da norma.
É importante distinguir duas situações que a aplicação subsidiária frequentemente confunde. Lacuna normativa propriamente dita é a ausência de regra que o próprio sistema considera indesejável, e que autoriza a integração. Situação diferente é o silêncio eloquente, que traduz opção deliberada e consciente do editor da norma por excluir determinada matéria de seu alcance.
Nesse segundo caso, importar outra norma para preencher o “vazio” não é integração legítima, mas desrespeito à vontade normativa expressa. Em regra, a aplicação subsidiária exige a presença cumulativa de omissão real e não apenas aparente, e compatibilidade da norma importada com os princípios e diretrizes do sistema normativo que a recebe.
A aplicação subsidiária da IN 84/2020 só se revelará juridicamente segura quando, cumulativamente, houver omissão genuína e não intencional na IN 104, e a regra importada for compatível com o regime de controle externo pautado na análise primária do atingimento das finalidades institucionais de entidades que detêm natureza privada e a autonomia de gestão que a própria norma reconhece.
As reflexões aqui lançadas são de natureza pontual e não diminuem o mérito da iniciativa. Servem, assim se espera, como contribuições para o refinamento de um instrumento que, em sua essência, representa não apenas um avanço técnico, mas um legado institucional para a relação entre o TCU, os serviços sociais autônomos e a sociedade brasileira que há mais de 80 anos se beneficia dos serviços prestados por essas entidades.
O post A IN 104/2026 do TCU e a maturidade de um controle sob medida para os serviços sociais autônomos apareceu primeiro em Consultor Jurídico.