O Projeto de Lei nº 3.540/2026, aprovado às pressas e com jabuti no Senado, propõe três alterações relevantes no regime tributário das resseguradoras locais: reduz de 15% para 9% a alíquota da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); afasta a incidência do adicional de 10% do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ); e permite que prejuízos fiscais e bases de cálculo negativas da CSLL ainda não integralmente compensados depois de três anos sejam utilizados sem a limitação geral de 30%.
FreepikO diagnóstico que sustenta a proposição não deve ser simplesmente descartado. As resseguradoras locais estão integralmente submetidas ao regime tributário e prudencial brasileiro, enquanto resseguradores admitidos e eventuais podem acessar o mercado nacional a partir do exterior, sujeitos a estrutura regulatória e tributária distinta. Em atividade intensamente internacionalizada e caracterizada pela mobilidade do capital e pela possibilidade de alocação transfronteiriça de riscos, essa diferença pode influenciar decisões empresariais sobre onde estabelecer estruturas, manter capital e reconhecer resultados.
O reconhecimento dessa assimetria, entretanto, não basta para justificar a solução escolhida. A questão central é saber por que um problema mais amplo do sistema tributário brasileiro — a elevada tributação sobre a renda corporativa e seus efeitos sobre a competitividade internacional – deve ser enfrentado mediante benefício específico e incondicionado para determinado setor, em vez de optar por política de alcance geral ou, ao menos, por medida setorial acompanhada de contrapartidas, prazo, metas e avaliação de resultados.
A extensão do benefício também precisa ser corretamente dimensionada. Atualmente, a carga nominal marginal combinada de IRPJ e CSLL das resseguradoras locais alcança aproximadamente 40%: 15% de IRPJ, adicional de 10% sobre a parcela do lucro que exceda o limite legal e 15% de CSLL. A partir de 2027, a redução da CSLL levaria essa carga a cerca de 34%, patamar correspondente ao aplicável, em regra, às grandes empresas brasileiras. Com o afastamento do adicional de IRPJ a partir de 2030, porém, a carga cairia para aproximadamente 24%.
O PL, portanto, não se limita a equiparar as resseguradoras locais às demais empresas. Ao final da transição, confere-lhes tributação nominal inferior tanto à das empresas em geral, sujeitas a aproximadamente 34%, quanto à das seguradoras, que permanecem submetidas a aproximadamente 40%.
Essa diferenciação pode ser juridicamente possível, mas exige demonstração especialmente consistente de sua necessidade, adequação e proporcionalidade. A circunstância de o setor competir com agentes sediados em jurisdições de menor tributação não constitui, isoladamente, critério suficiente: muitas empresas brasileiras, em diferentes atividades, suportam tributação superior à de seus concorrentes estrangeiros. Também não está adequadamente demonstrada a premissa de que a perda imediata de receita seria compensada pela recuperação da participação das resseguradoras locais e pela ampliação da base tributável.
SpaccaA justificação informa que a arrecadação combinada de IRPJ e CSLL teria sido de aproximadamente R$ 514 milhões em 2024, sobre R$ 8,9 bilhões de prêmios retidos no país, e projeta arrecadação de R$ 917 milhões caso a retenção alcançasse R$ 15,9 bilhões. Esse resultado corresponde, praticamente, à mera ampliação proporcional da arrecadação de R$ 514 milhões na razão entre R$ 15,9 bilhões e R$ 8,9 bilhões. Não se identifica, porém, o desconto correspondente à própria redução das alíquotas. Sob a mesma hipótese simplificadora de proporcionalidade, a arrecadação seria de aproximadamente R$ 780 milhões com a carga de 34% prevista na proposta original e de cerca de R$ 551 milhões após a redução da carga nominal para 24%. Esses cálculos não substituem uma estimativa fiscal tecnicamente elaborada, mas mostram que os R$ 917 milhões apresentados não demonstram o alegado ganho de arrecadação.
Há, naturalmente, uma lógica econômica possível: uma carga menor pode tornar mais atraente a constituição de resseguradoras locais e ampliar o volume de lucros tributáveis no Brasil. O problema é que o projeto não apresenta estimativas de sensibilidade, cenários alternativos ou evidências de que a tributação tenha sido a causa determinante da redução da retenção nacional. A simples suposição de que a participação de 2019 será recuperada não constitui demonstração de impacto.
Projeção também não distingue base nova de base redistribuída
Seguradoras e resseguradoras locais negociam entre si por definição da atividade, e não raro integram o mesmo grupo econômico. Caso sejam submetidas a alíquotas distintas, parte do crescimento do lucro das resseguradoras locais poderia corresponder não a resultado atraído do exterior, mas a resultado antes apurado em seguradoras sujeitas a tributação superior. Nessa hipótese, o efeito líquido sobre a arrecadação seria negativo ainda que melhorasse o indicador invocado pela proposição, qual seja, o volume de prêmios retido no país. A deficiência, portanto, não se restringe à projeção, mas alcança o próprio critério eleito para aferir o êxito da medida.
Os próprios dados utilizados também demandam maior precisão. Informações divulgadas pela Susep indicam que a participação das resseguradoras locais no mercado passou de 74,4% em 2019 para 54,5% em 2024, enquanto o índice de retenção líquida dessas resseguradoras caiu de 65,5% para 50,6%. A combinação dos dois indicadores resulta em percentuais próximos dos 50% e 28% mencionados na justificação do projeto. Isso sugere que o PL denomina “participação de mercado” o que parece ser, na realidade, a parcela do mercado que permaneceu retida no País depois das retrocessões. Participação das resseguradoras locais e retenção líquida nacional são grandezas relacionadas, mas distintas.
Essa distinção é relevante porque a cessão ou retrocessão de riscos ao exterior não representa, por si só, perda econômica para o Brasil. Os prêmios remetidos remuneram a transferência de riscos e correspondem à possibilidade de futuras recuperações de sinistros. A dispersão internacional é inerente ao resseguro e reduz a concentração doméstica de exposições de grande magnitude. A política pública não deve pressupor que a maior retenção possível seja necessariamente a melhor; deve identificar o nível de retenção economicamente eficiente, considerando capacidade, preço, segurança, diversificação e disponibilidade de cobertura.
Tampouco se deve confundir resseguradora local com empresa de capital nacional. A qualificação legal decorre de sua constituição e sede no Brasil e não da nacionalidade de seus controladores. O benefício pode, portanto, alcançar subsidiárias de grupos estrangeiros e aumentar o retorno do capital de seus acionistas. Isso não o torna ilegítimo, mas impede que a desoneração seja apresentada automaticamente como benefício para o capital nacional.
O efeito privado imediato da medida é certo: redução do tributo devido, aumento do resultado após a tributação e aceleração do aproveitamento de prejuízos fiscais. Já os benefícios públicos invocados — novos investimentos, ampliação de capacidade, redução de preços, geração de empregos e aumento da arrecadação — são indiretos e contingentes. O PL não condiciona a desoneração à integralização de capital adicional, à expansão da capacidade local, à retenção de riscos, à redução do custo do resseguro ou a qualquer outro resultado verificável.
A aplicação da nova regra a prejuízos fiscais anteriores reforça seu caráter de vantagem para agentes já estabelecidos, sem relação necessária com novos investimentos. O tratamento da limitação de 30% também merece exame mais cuidadoso. A volatilidade e o horizonte plurianual do resseguro podem justificar disciplina específica. Essa conclusão, contudo, não decorre apenas do fato de que prêmios recebidos em determinado período estejam relacionados a sinistros posteriores. O regime contábil e prudencial já exige a constituição de provisões técnicas destinadas a reconhecer obrigações associadas aos riscos assumidos. Além disso, a limitação geral não elimina os prejuízos fiscais acumulados, mas regula o ritmo de sua utilização. Seu afastamento depois de três anos produz efeito financeiro e reduz o valor presente da arrecadação, razão pela qual não deve ser tratado como simples ajuste neutro no tempo.
Proposta deve ser examinada à luz das exigências atualmente aplicáveis à concessão de benefícios tributários
A Lei Complementar nº 224/2025 passou a exigir, entre outros elementos, estimativa do número de beneficiários, prazo de vigência, metas objetivas e quantificáveis e mecanismos de transparência, monitoramento e avaliação. O texto aprovado pela Câmara concede os benefícios por prazo indeterminado e não incorpora essas salvaguardas. Também não apresenta estimativa segregada da perda estática decorrente da redução da CSLL, da dispensa do adicional de IRPJ e da flexibilização da compensação de prejuízos.
O PL não demonstra que a desoneração proposta seja necessária, adequada ou proporcional. Ao contrário, cria vantagem tributária superior à simples equiparação com outros setores, reduz imediatamente a arrecadação, antecipa o aproveitamento de prejuízos fiscais e se apoia em projeções que confundem participação de mercado com retenção de riscos, sem isolar o efeito da redução das alíquotas. Também não comprova que a menor tributação produzirá novos investimentos, ampliará a capacidade local, reduzirá preços, gerará empregos ou aumentará futuramente a arrecadação. A assimetria regulatória e concorrencial pode justificar o debate, mas não transforma uma expectativa econômica em fundamento suficiente para um benefício fiscal amplo, permanente e sem contrapartidas.
Por isso, o PL não deveria ser aprovado na forma atual. Os vetos do presidente da República poderão limar o jabuti das Alagoas.
Qualquer eventual desoneração deveria ser limitada e temporária, precedida de estimativa fiscal segregada e de análise de alternativas, além de condicionada a metas objetivas de capitalização, capacidade instalada, retenção eficiente de riscos, redução de custos ou outros resultados verificáveis. O texto também deveria prever cláusulas de revisão e extinção, transparência periódica sobre os beneficiários e os efeitos produzidos, monitoramento independente e mecanismos de devolução ou suspensão caso as metas não sejam cumpridas. Sem essas condições mínimas, a proposta representa uma transferência certa de recursos públicos em troca de benefícios apenas presumidos.
Colaboraram neste artigo:
Ivan Gonçalves Passos
Lucas Thedim
S. Ribeiro de Barros
Walter G. Manzi e
Isaac Luna
O post O PL 3.540/2026 e a concorrência no resseguro apareceu primeiro em Consultor Jurídico.