O veto é político. A mídia costuma interpretá-lo sob a lógica da vitória ou da derrota, seja do Legislativo, seja do Executivo. Contudo, essa leitura é incompleta. Ao vetar parcialmente, o chefe do Executivo recorta dispositivos de um texto já aprovado e devolve uma lei distinta daquela que o Legislativo deliberou. O veto produz norma. E, se produz norma, submete-se às regras que disciplinam a elaboração normativa.
Esse fenômeno é conhecido na doutrina. O veto não se reduz à função executiva. Trata-se de atividade legislativa, na medida em que interfere na formação da lei [1]. Se o veto integra a produção normativa, o Executivo que veta e a Casa que aprecia o veto estão vinculados aos mesmos princípios que regem o legislador: clareza, precisão, ordem lógica, coerência e harmonia, adequação ao ordenamento jurídico, sistematicidade e técnica da aplicação [2]. A adequação ao ordenamento exige que os atos normativos sejam harmônicos, coerentes e integrados ao sistema jurídico vigente. E os princípios de legística obrigam todos os agentes que participam da elaboração do ato normativo, qualquer que seja a posição hierárquica do texto [3].
A técnica legislativa vincula, sucessivamente, quatro momentos: o Congresso quando redige o projeto, o presidente quando decide vetar, o presidente quando configura o texto que sobreviverá ao recorte, e o Congresso quando aprecia o veto.
Observância da técnica legislativa na redação do projeto de lei
A técnica legislativa já obriga o Legislativo na fase de elaboração da norma. Os artigos 7º a 11 da LC 95/1998 organizam a lei como estrutura, dispondo que deve haver um objeto por lei, um assunto por artigo, parágrafos que complementam o caput, incisos que discriminam e enumeram, remissões expressas ao dispositivo referido.
SpaccaEssas regras não são conselhos de boa redação. Elas cumprem a Constituição, no parágrafo único do artigo 59, que reservou à lei complementar a disciplina da elaboração, da redação, da alteração e da consolidação das leis. O texto que chega ao Executivo já vem estruturado segundo essas regras – ou ao menos deveria vir.
É importante observar, ainda, que a relevância da técnica legislativa vai muito além dos gabinetes parlamentares. Ela é, acima de tudo, um direito fundamental da população. Normas claras e precisas são a base para que o cidadão possa conhecer seus direitos e deveres, planejar suas ações e exercer sua autonomia com segurança.
A técnica legislativa como fundamento do veto
A observância da técnica legislativa não se restringe à etapa parlamentar de elaboração normativa. Eventuais vícios de clareza, precisão, coerência ou articulação do texto aprovado pelo Congresso Nacional podem fundamentar o veto presidencial quando comprometerem a compreensão, a aplicabilidade ou a integração da nova disciplina ao ordenamento jurídico. Essa prática é conhecida, e as mensagens presidenciais a registram com alguma frequência.
Recentemente, dois vetos, ambos de 2024 e incidentes sobre leis de diretrizes orçamentárias, fundamentaram-se declaradamente na LC 95/1998. No VET 1/2024, o referido normativo é acionado em três passagens distintas das razões do veto, sempre com apoio no artigo 7º. Na primeira, por atribuir área de competência a órgão da administração para execução de política pública, o dispositivo contrariaria os incisos I e II do caput do artigo 7º, uma vez que trata de outro objeto cuja matéria é estranha ao objeto da LDO. Na segunda, invoca-se o inciso IV do mesmo artigo. Na terceira, reconhece-se a “incompatibilidade com o teor normativo dos incisos II e IV do caput do artigo 7º, que vedam, para esse tipo de proposição, a tratativa de matéria estranha ao seu objeto ou que já tenha sido disciplinada em outra norma vigente”.
Já no VET 47/2024, a fundamentação repete-se quase literalmente. Consignou-se que o dispositivo “contraria os incisos I e II do art. 7º da LC 95/1998, segundo os quais cada lei tratará de um único objeto e não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão”.
Na análise dos vetos de 2026, embora o presidente da República não faça menção literal à técnica legislativa ou à LC 95/1998, algumas mensagens têm na invocação da técnica legislativa a própria essência do fundamento de rejeição. É o que ocorre com as razões dos seguintes vetos: pertinência temática (VET 2/2026 e VET 10/2026), imprecisão redacional (VET 30/2026), contradição interna (VET 44/2026), redundância normativa (VET 38/2026) e incoerência sistemática (VET 20/2026). Nesses casos, o que a mensagem faz, sem dizê-lo, é aplicar a lei complementar.
Vê-se, portanto, que o Executivo trata a inobservância da técnica legislativa como vício juridicamente relevante, e não como imperfeição de estilo. A técnica legislativa deve ser um padrão exigível para que o Congresso cumpra, mas também deve ser observado por quem veta.
O veto parcial e o dever de preservar a coerência normativa
O artigo 66, § 1º, da Constituição autoriza o veto total ou parcial no prazo de quinze dias úteis, com comunicação dos motivos em quarenta e oito horas. O § 2º fixa o limite de extensão: o veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. Não é permitido o veto de palavra isolada ou de fragmento de enunciado, prática admitida sob ordens constitucionais anteriores, que permitia ao Executivo inverter o sentido do texto aprovado pela supressão de uma palavra.
O parágrafo único do artigo 12 da LC 95/1998 define dispositivo como artigo, parágrafo, inciso, alínea ou item. A Constituição, ao delimitar o objeto do veto parcial, adota lista quase idêntica, distinguindo-se apenas por não mencionar o item. Cabe indagar se o silêncio é deliberado. Se o item não é vetável, alcançá-lo exige vetar a alínea inteira. Seja qual for a resposta, a coincidência das demais unidades não parece casual. O constituinte tomou de empréstimo a gramática da técnica legislativa para definir até onde vai a tesoura do veto.
Nesse sentido, a LC 95/1998 trata o veto como fato relevante para a estrutura do texto legal. O artigo 12, III, “c”, veda o aproveitamento do número de dispositivo revogado, vetado, declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ou de execução suspensa pelo Senado, e determina que a lei alterada mantenha a indicação correspondente [4]. O dispositivo vetado nunca desaparece, permanece ali eternizado no corpo da lei. O exemplo está na própria da LC 95/1998, que registra “(VETADO)” no lugar do caput e do § 1º do seu artigo 2º.
A permanência da indicação não é formalidade de estilo. Seu fundamento primeiro está no artigo 66, § 4º e § 5º, da CF/88. O veto é suspensivo e fica sujeito à deliberação do Legislativo, de modo que os dispositivos vetados podem ser promulgados e integrar a mesma lei, na posição que ocupavam no autógrafo. O número precisa estar reservado para que isso seja possível. Ademais, a regra atende ainda à estabilidade das remissões feitas por outras normas e à função hermenêutica de informar ao intérprete que a matéria foi deliberada e excluída.
Assim, ao manifestar sua rejeição ao projeto, o chefe do Poder Executivo deve observar não apenas os limites constitucionais do veto, mas também as exigências da técnica legislativa. Um desses cuidados diz respeito à indicação exata do objeto. A mensagem deve identificar o dispositivo com a mesma precisão que a alínea “g” do inciso II do artigo 11 da LC 95/1998 impõe às remissões, ao vedar o emprego de expressões como “anterior” ou “seguinte” [5]. A exigência não é de forma apenas. Identificação imprecisa transfere ao Legislativo a tarefa de descobrir o que foi efetivamente recortado, e a apreciação do veto passa a recair sobre objeto incerto.
Além disso, a precisão também deve alcançar a fundamentação. O § 1º do artigo 66 da CF/88 exige a comunicação dos motivos ao Legislativo, o que pressupõe a apresentação de razões expressas a cada dispositivo vetado.
O chefe do Executivo deve ainda realizar o teste de coerência do texto remanescente. Vetar é suprimir, e toda supressão repercute no que fica. Cabe ao Executivo verificar se persiste coerência e harmonia entre os dispositivos mantidos e analisar se há adequação do resultado ao ordenamento vigente, de modo a evitar antinomias com normas que o texto aprovado pressupunha.
João Trindade Cavalcante Filho observa que o veto parcial repercute na qualidade do texto sobrevivente, porque o acessório segue o principal. Ao suprimir o caput, os incisos e os parágrafos remanescentes perdem sustentação. Daí a figura que o autor designa como a dos “artigos sem cabeça” [6].
Esse controle de coerência deve alcançar, ainda, a vigência das normas invocadas nas razões presidenciais. Tendo em vista que a motivação do veto frequentemente se apoia em dispositivos de outras leis, é indispensável verificar se a norma citada foi revogada ou alterada.
Um caso concreto
O Veto nº 8/2024 [7] oferece exemplo particularmente elucidativo dessa necessidade. O Projeto de Lei nº 2.253/2022, posteriormente convertido na Lei nº 14.843/2024, restringia as hipóteses de saída temporária previstas na Lei de Execução Penal (LEP). O texto encaminhado à sanção revogava os incisos I e III doartigo 122 da LEP, referentes, respectivamente, à visita à família e à participação em atividades que contribuíssem para o retorno ao convívio social. Paralelamente, o artigo 3º, II, do projeto determinava a revogação integral do artigo 124 da mesma lei, dispositivo que disciplinava aspectos operacionais da saída temporária, como sua duração, suas condições e a possibilidade de renovação.
Ao examinar o projeto, o presidente da República decidiu vetar a revogação dos incisos I e III do artigo 122 da LEP. O veto alcançou também a correspondente cláusula de revogação constante do artigo 3º, I, do projeto. Sob esse aspecto, houve a preocupação de impedir que uma cláusula autônoma de revogação neutralizasse o efeito pretendido pelo veto.
Entretanto, não foi vetado o artigo 3º, II, que revogava integralmente o artigo 124 da LEP. Como consequência, a Lei nº 14.843/2024 entrou em vigor, em 11 de abril de 2024, preservando teoricamente as hipóteses de saída para visita à família e para participação em atividades de reintegração social, mas, por não ter vetado a revogação do artigo 124, restou eliminado o dispositivo que estabelecia importantes condições para o exercício desses direitos. Produziu-se, assim, uma situação de desarticulação normativa, em que a hipótese material de saída permaneceu prevista no artigo 122, enquanto parte significativa de sua disciplina operacional deixou de integrar a legislação (artigo 124). O problema persistiu até a promulgação das partes vetadas, ocorrida em junho de 2024, após a rejeição do Veto nº 8/2024 pelo Congresso Nacional.
O Veto nº 8/2024 evidencia, em termos concretos, que vetar adequadamente não significa apenas escolher o que deve ser retirado do projeto, mas compreender, com precisão, o que permanecerá como lei depois dessa retirada.
O dever de observância da técnica legislativa no reexame do Legislativo
O artigo 66, § 4º, da CF/88 determina a apreciação em sessão conjunta dentro de trinta dias do recebimento e exige maioria absoluta dos Deputados e dos Senadores para a rejeição. O § 6º impõe o sobrestamento da pauta esgotado o prazo. São regras de procedimento e de quórum, exaustivamente estudadas na doutrina.
Entre a mensagem de veto e a votação decorre tempo, e nesse intervalo o ordenamento muda, inclusive por efeito da parte sancionada da mesma lei, que entra em vigor de imediato. A Casa não delibera sobre o veto no mesmo mês em que este foi aposto, mas meses ou até anos depois, ou seja, a deliberação ocorre sobre a inserção do texto vetado no ordenamento tal como ele existe na data do voto. Derrubar ou manter veto sem esse reexame produz antinomias e dispositivos natimortos.
Providências de ordem prática
No âmbito do Executivo, a elaboração da mensagem de veto deve ser precedida de três verificações. A primeira consiste na conferência da vigência e da redação atualizada de todos os dispositivos invocados nas razões do veto, de modo a afastar motivação apoiada em premissa normativa superada. A segunda consiste na leitura simulada do texto remanescente, dispositivo por dispositivo, com o propósito de identificar remissões órfãs, parágrafos desprovidos de caput e incisos sem enunciado-matriz. A terceira consiste no exame do autógrafo, para apurar se a supressão pretendida foi operada por mais de uma via, hipótese em que o veto deve alcançar todas elas, sob pena de a supressão subsistir a despeito do veto.
No âmbito do Legislativo, é recomendável que a apreciação do veto seja subsidiada por parecer técnico do órgão de consultoria da Casa, no qual se confronte o texto vetado com o ordenamento vigente na data da sessão e explicite as consequências estruturais de cada resultado possível, tanto da manutenção quanto da rejeição.
Essas cautelas são ainda mais necessárias no plano municipal, onde o veto do Prefeito e sua apreciação pela Câmara reproduzem, por simetria, o desenho do artigo 66 da CF/88. É frequente que muitas Leis Orgânicas e regimentos internos condicionem a apreciação do veto do prefeito à prévia manifestação de comissão, exame não previsto para o Congresso Nacional, em que o veto segue direto à sessão conjunta. Desse modo, o desenho municipal já contém, portanto, o momento técnico que aqui se propõe. Mesmo assim, poucas Câmaras dispõem de assessoria legislativa especializada, e o controle formal acaba a cargo de servidores que acumulam outras atribuições. Ademais, algumas Casas não mantêm texto consolidado atualizado das próprias leis, o que transforma a simples conferência de vigência em trabalho de reconstrução. Há ainda uma dificuldade cultural, uma vez que os Municípios realizam a reprodução acrítica de projetos copiados de outros entes e que dispõem de dispositivos jamais conferidos. Portanto, embora a oportunidade de exame exista, o que costuma faltar são os meios para realizá-los.
Não se propõe atribuir efeito vinculante ao parecer. A deliberação sobre o veto é, e deve permanecer, decisão política. O parecer cumpre a função de oferecer o suporte técnico necessário à compreensão das consequências normativas da escolha parlamentar. Afinal, se vetar é participar da elaboração da norma, apreciar o veto também o é.
[1] TORRI, Kamila Rodrigues Rosenda. O veto como atividade legislativa no direito constitucional brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2021
[2] PEREIRA, Diogo Esteves. Manual de legística: teoria e prática. Salvador: JusPodivm, 2026, p. 53-56.
[3] Ibidem, p. 55/57
[4] Ibidem, p. 126/127.
[5] Ibidem, p. 119
[6] CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Processo legislativo constitucional. 7. ed. Salvador: JusPodivm, 2024, p. 175
[7] BRASIL. Congresso Nacional. Veto nº 8, de 2024. Rejeitado em sessão conjunta de 28 de maio de 2024; partes vetadas promulgadas e publicadas no Diário Oficial da União de 13 de junho de 2024.
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