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Há um argumento que, à primeira vista, parece impecável em sua geometria: se a Constituição permite que o advogado-geral da União seja escolhido livremente pelo presidente da República, inclusive fora da carreira (artigo 131, § 1º), então os estados estariam obrigados a franquear a mesma latitude a seus governadores, sendo inconstitucional a norma estadual que exigisse a escolha do procurador-geral dentre os integrantes da carreira. A simetria imporia o espelhamento; o modelo federal seria o teto.

Foi exatamente essa a tese que a Procuradoria-Geral da República levou ao Supremo Tribunal Federal — e foi exatamente essa a tese que o tribunal recusou. No julgamento da ADI 3.056/RN, redator para o acórdão o ministro Luís Roberto Barroso, assentou-se que “não ofende a Constituição a previsão, em ato normativo estadual, de obrigatoriedade de escolha do procurador-geral do estado entre os integrantes da respectiva carreira” [1] .A orientação foi reafirmada, entre outras, nas ADIs 5.342/MG, 6.607/MS e 2.820/ES [2].

Vale reconstruir por que a geometria da simetria, tão simétrica, estava errada.

Simetria e seus limites

O princípio da simetria não é um decalque universal. Ele obriga os estados a observar, em suas Constituições, as normas centrais de estruturação do poder que a Constituição da República concebeu como padrão do pacto federativo — o processo legislativo, a separação de Poderes, o sistema de freios recíprocos. Nem toda opção institucional do desenho federal, porém, constitui norma de reprodução obrigatória. Ao lado das normas de imitação compulsória, há um vasto campo entregue à auto-organização dos entes (artigo 25 da Constituição), no qual a diversidade não é defeito, mas a própria razão de ser da forma federativa.

A regra do artigo 131, § 1º, que autoriza a livre nomeação do advogado-geral da União, pertence a esse segundo campo. É escolha de conveniência do constituinte quanto à cúpula de uma instituição específica — a advocacia da União —, e não princípio estruturante que o pacto federativo imponha à réplica. Sustentar que os Estados devem copiá-la é confundir o que a Constituição faculta ao ente central com o que ela ordena a todos.

Paradoxo da tese da PGR

Aqui reside o ponto mais fino do julgado, e a razão de seu acerto. A simetria foi invocada, no caso, não para conter o Estado dentro dos limites federais, mas para efeito exatamente inverso: para impedir que o Estado adotasse arranjo mais protetivo do que o mínimo federal. Pretendia-se usar a simetria como camisa de força — o Estado não poderia valorizar a sua carreira porque a União optou por não o fazer.

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Ora, a simetria existe para preservar a arquitetura do pacto, não para nivelar por baixo a autonomia dos entes. Invocá-la para proibir que um Estado exija maior qualificação institucional de quem chefia a sua advocacia pública é inverter a lógica do federalismo: converte-se um instrumento de coesão em instrumento de tutela. O Supremo percebeu a inversão e a desfez. A autonomia federativa (artigos 18 e 25 da Constituição) autoriza o Estado a conformar as suas instituições com grau de proteção superior ao piso federal, desde que não colida com norma cogente da Carta — e nenhuma norma cogente há a impor que a chefia da advocacia pública seja de livre nomeação irrestrita.

Por que exigir a carreira não fere a Constituição

Resta explicar por que a exigência de origem na carreira, longe de ofender, homenageia a Constituição. Três razões se somam.

A primeira é de valores expressos no artigo 37, caput. Condicionar a escolha da chefia aos quadros efetivos serve à impessoalidade, à eficiência e ao fortalecimento do quadro permanente — bens que o constituinte elegeu como vetores da administração e que o legislador estadual pode, no seu espaço de conformação, densificar.

A segunda é a preservação do caráter ad nutum. A limitação aos quadros internos não retira do governador a prerrogativa política de nomear e exonerar livremente; apenas circunscreve o universo da escolha. O chefe do Executivo continua a indicar quem quiser — desde que dentre os membros da carreira — e a exonerar quando entender. Não há, pois, usurpação de competência nem ofensa à separação de Poderes: a fidúcia política permanece intacta. Foi essa a chave que sustentou as ADIs 2.820/ES, 5.342/MG e 6.607/MS. [3]

A terceira, e mais profunda, é a natureza da advocacia pública como função essencial à justiça. Desde o Tema 510 da repercussão geral (RE 663.696), o Supremo reconhece que os procuradores integram o núcleo das funções essenciais à Justiça. [4] Valorizar a carreira na definição de sua chefia é coerente com esse estatuto: a independência técnica de quem opina e representa o Estado ganha densidade quando a cúpula provém de quem conhece, por dentro, o ofício — e a ele deve retornar. Não é exigência corporativa; é garantia de que a chefia compartilhe a gramática funcional da instituição que dirige.

Liberdade que corre nos dois sentidos

Convém, por fim, afastar um mal-entendido. Reconhecer que o Estado pode exigir a origem na carreira não significa impor que o faça. A liberdade de conformação é bidirecional. Onde a Constituição estadual silencia, remanesce ao governador a escolha entre integrantes da carreira ou pessoas a ela estranhas (ADI 291). [5] Onde a Constituição estadual exige a condição de carreira, a norma é válida e vincula. O que a Constituição da República não faz — e o Supremo recusou-se a inventar — é impor um modelo único, seja o da abertura, seja o do fechamento.

É esse o eixo do julgado: não há paradigma federal compulsório para a chefia da advocacia pública. Há um piso e uma margem. E é na margem que a autonomia federativa se realiza.

E essa margem não é preciosismo de teoria: responde à escala real das carreiras. Num país continental, as carreira da advocacia pública variam do gigantesco ao diminuto — há órgãos com centenas de membros, outros com dezenas e alguns com menos de dez. Onde a carreira é numerosa, condicionar a chefia à origem interna apenas parametriza a escolha do chefe do Executivo, estreitando-lhe a margem sem suprimi-la. Onde a carreira é ínfima, porém, a mesma exigência não reduz a margem de subjetividade: aniquila-a. Obrigar o gestor a nomear o dirigente entre três, quatro, quinze ou vinte nomes é, na prática, substituir a escolha pela aritmética.

E então o problema deixa de ser meramente burocrático para tornar-se democrático. Os poderes de gestão — inclusive o de compor a cúpula da própria advocacia pública — são inerentes ao mandato chancelado nas urnas; suprimi-los por inteiro, em nome de uma simetria abstrata, é subtrair ao eleito uma parcela da direção administrativa que o voto lhe conferiu. A liberdade de conformação atende com precisão a essa diversidade de escalas: autoriza a exigência da carreira onde ela faz sentido e a dispensa onde esvaziaria a própria função de dirigir. Uma regra nacional única — a da abertura ou a do fechamento — seria cega a essa realidade. A margem deixada aos entes é, precisamente, o que a enxerga.

Do estado ao município

O raciocínio, uma vez assentado para os Estados, projeta-se com força redobrada sobre os municípios. Se nem mesmo em relação aos Estados a Constituição impõe simetria com a AGU, menos ainda a imporia aos entes locais, cuja auto-organização a Carta igualmente resguarda. A jurisprudência do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro caminha nesse exato sentido ao admitir a livre nomeação do procurador-geral do município, reconhecendo que a exigência de carreira prevista para a cúpula estadual não é de observância obrigatória pelos municípios. [6]

A lição é discreta, mas decisiva: a uniformidade não é virtude constitucional quando a própria Constituição escolheu a diversidade. Ao recusar a simetria, o Supremo não enfraqueceu a advocacia pública — devolveu a cada ente a responsabilidade de moldá-la. E responsabilidade, no federalismo, é outro nome de autonomia.

Agenda propositiva: o que deveria escapar à chefia

Aqui a análise deixa o terreno firme da jurisprudência e ingressa no campo, mais movediço e mais fértil, da proposição — que ofereço menos como conclusão do que como ponto de partida para o debate. Se a chefia da advocacia pública é, legitimamente, cargo de confiança e de vocação política, disso decorre um corolário ainda pouco explorado: precisamente por ser política, a chefia não deveria alcançar todas as funções da instituição. Há um núcleo de atividades de natureza pura ou preponderantemente jurídica que, entregues à ingerência direta do dirigente, ficam expostas a uma politização que as descaracteriza. A saída não é retirar da chefia a sua legitimidade política — é subtrair-lhe certas competências, confiando-as a membros da carreira investidos de mandato.

Quatro funções, a meu ver, reclamam essa blindagem:

Primeiro, a corregedoria dos membros da carreira. O poder disciplinar sobre os próprios procuradores não deve gravitar em torno da confiança política do dirigente, sob pena de degenerar em instrumento de alinhamento. Exercida por corregedor da carreira investido de mandato — e com exoneração condicionada, tal como já prevê a Lei Orgânica da PGE fluminense ao submeter a saída do procurador-corregedor à prévia aprovação do Conselho (LC nº 15/1980, artigo 10-A, § 2º) —, a correição adquire a isenção que o próprio Supremo reputa inerente ao controle interno pela carreira (ARE 1.311.066/SP). [7]

Segundo, a atribuição para o ajuizamento de ações de improbidade administrativa. Poucas decisões são mais sensíveis do que a de processar, ou não, um agente público por improbidade; poucas, mais suscetíveis à pressão política. Confiada a titular com mandato, a deliberação sobre a propositura escapa ao cálculo de conveniência do gestor e recupera o seu caráter estritamente técnico-jurídico.

Terceiro, a condução do processo administrativo de responsabilização anticorrupção. A responsabilização de pessoas jurídicas por atos lesivos à Administração (Lei nº 12.846/2013), com o correlato poder de negociar acordos de leniência, movimenta interesses de grande vulto e exige distância das injunções do momento político. É função que pede o resguardo do mandato.

Quarto, a consensualidade — câmaras de conciliação, mediação e arbitragem. Transigir em nome do interesse público é ato de elevado teor técnico, que decide sobre renúncias e concessões de recursos públicos. Submetê-lo à direção política imediata é abrir flanco à suspeita; confiá-lo a instância dirigida por mandatário da carreira é preservar-lhe a credibilidade.

O fio que costura as quatro propostas é um só, e contraintuitivo apenas na aparência: blindar essas funções não enfraquece o Procurador-Geral — protege-o. Não se pressiona quem não decide. Ao afastar de si as competências que a política não deveria tocar, o dirigente preserva a sua própria liberdade de atuação naquilo que lhe é próprio — a condução institucional, a interlocução com o Executivo, a definição de prioridades —, imune à cobrança por deliberações que, retiradas de sua alçada, já não pode entregar. A separação, longe de amputar a chefia, desonera-a do que a comprometeria, garantindo a à chefia ampla liberdade de gerir todos os demais aspectos administrativos e gerenciais do órgão jurídico.

Está aí, penso, o desdobramento natural da liberdade de conformação que o Supremo reconheceu. A corte disse que cada ente é livre para desenhar a chefia de sua advocacia pública; resta a cada ente exercer essa liberdade com a arquitetura que melhor concilie duas verdades que só na superfície se opõem — a de que a chefia é política e a de que a advocacia pública é técnica. Reconhecer a primeira foi tarefa do julgado. Realizar a segunda é tarefa que ainda nos aguarda.

Notas

[1] STF, ADI 3056/RN, Plenário, red. p/ o acórdão min. Luís Roberto Barroso.

[2] STF, ADI 5342/MG; ADI 6607/MS; ADI 2820/ES, Plenário.

[3] Idem.

[4] STF, RE 663.696/MG, Plenário, rel. min. Luiz Fux (Tema 510 da repercussão geral).

[5] STF, ADI 291.

[6] TJRJ, Órgão Especial, Representação de Inconstitucionalidade nº 0050581-24.2017.8.19.0000, entre outras.

[7] STF, ARE 1.311.066/SP, decisão monocrática do rel. min. Gilmar Mendes, 1º/10/2021.

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