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Todos os dias, dezenas de municípios brasileiros licenciam empreendimentos com potencial de impactar a vizinhança sem dispor de amparo normativo próprio para decidir onde eles podem ficar. O caso talvez soe familiar. Um produtor pretende instalar um aviário em área rural, a poucos metros de um agrupamento de casas que se formou ao longo de uma estrada vicinal, durante décadas, sem loteamento, sem projeto e sem qualquer ato do poder público que o tenha reconhecido ou vedado. O empreendimento produzirá ruído e odor, e todos os envolvidos já sabem que aquilo tornará conflituosos tanto a atividade quanto a moradia de quem ali vive. Ainda assim, é preciso decidir se o licenciamento será concedido ou negado, à míngua de regulamentação municipal sobre o uso do solo. O conflito já está incubado.

Fernando Frazão/Agência Brasil

Parâmetros existem, mas geralmente são estaduais, e a sua origem já revela boa parte do problema. No Rio Grande do Sul, o licenciamento desse tipo de empreendimento se apoia em normas sanitárias de 1974, a Lei Estadual 6.503 e o Decreto 23.430, complementadas por critérios técnicos do órgão ambiental que fixam apenas distância mínima em relação a núcleos populacionais e a residências isoladas, conforme o porte. É o Estado suprindo, com norma sanitária de meio século atrás, aquilo que o município deveria disciplinar por lei urbanística contemporânea. O que falta não é o parâmetro estadual de afastamento. É a norma local de uso do solo, e muito particularmente do solo rural.

A dimensão desse abandono é mensurável. Segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais do IBGE, em 2021 apenas 23% dos municípios brasileiros possuíam legislação sobre parcelamento do solo e 30% sobre zoneamento ambiental, enquanto pouco mais da metade havia elaborado plano diretor. Os números já seriam eloquentes se dissessem respeito ao território municipal como um todo, mas não dizem, porque a própria pesquisa define seu objeto como os instrumentos destinados a regular o uso e a ocupação do solo urbano. Não existe indicador nacional sobre a regulação do solo rural porque a estatística oficial não pergunta. O abandono é anterior ao dado, porque alcança a formulação da pergunta.

Códigos de posturas assumem a legislação 

Onde alguma disciplina local existe, ela costuma ser improvisada. Códigos de posturas, pensados para o convívio urbano, passam a cumprir função de ordenamento territorial rural, como em Paverama, no Rio Grande do Sul, cujo código fixa cem metros como distância mínima entre galinheiros e habitações vizinhas. É distanciamento, não zoneamento. O município reproduziu, em escala menor, o modelo estadual que lhe caberia complementar.

A razão pela qual esse arranjo não resolve costuma escapar mesmo a quem lida cotidianamente com esses processos. Distanciamento não é zoneamento. A regra de afastamento incide uma única vez, no momento do licenciamento, e em uma única direção. Ela obriga o aviário a guardar distância das residências que já existem. Não obriga a residência a guardar distância do aviário que já existe. Não há, no ordenamento comum, norma que proíba construir uma casa a cinquenta metros de um galpão regularmente licenciado, porque a edificação residencial é controlada, quando é, pela legislação municipal de uso do solo. Onde ela não existe, e na zona rural quase nunca existe, nada impede que a vizinhança se forme ao redor do empreendimento depois dele. Pela mesma razão, o afastamento nada diz sobre efeito cumulativo.

O resultado é uma armadilha que apanha todos. O produtor cumpriu a norma aplicável, obteve licença válida e investiu com base nela e, 15 anos depois, se vê cercado por moradias que autoridade alguma podia impedir, convertido em réu de um conflito que não criou. Os moradores construíram onde ninguém lhes disse que não podiam. E o município é chamado a arbitrar o litígio munido apenas de instrumentos de polícia administrativa, que servem para punir e não para alocar. O zoneamento faz precisamente o que o distanciamento não faz, porque decide antes, em abstrato e nos dois sentidos, vinculando tanto quem chega primeiro quanto quem chega depois.

Problema se repete na zona urbana

O mesmo fenômeno se repete no perímetro urbano, embora aqui o problema raramente seja a ausência de norma. Ao contrário. A grande maioria dos planos diretores contempla a zona mista, categoria ampla na qual estabelecimentos e residências dividem o mesmo espaço, e é nela que se resolve, por enquadramento quase automático, a quase totalidade das situações. O bar se instala em área central de matriz predominantemente residencial mediante alvará expedido por servidor que dispõe, quando muito, dessa classificação genérica. Em outras vezes a ordem se inverte, e é o prédio residencial que se ergue ao lado do estabelecimento que já funcionava havia duas décadas, igualmente amparado pela mesma zona mista, que a ambos autoriza sem a nenhum dos dois advertir.

Spacca

O ponto sensível está no critério de classificação. A zona mista agrupa as atividades pela natureza econômica, que é comércio ou prestação de serviço, e não por aquilo que efetivamente produz o conflito, que é o horário de funcionamento, a emissão sonora, a aglomeração na via pública e a geração de tráfego na madrugada. Uma padaria e uma casa noturna pertencem à mesma categoria econômica e a nenhuma categoria comum de incomodidade. Zonear por ramo de atividade, e não por grau de perturbação, é ter zoneamento no papel e parâmetro algum na prática. O conflito então se instala, chegam as representações ao Ministério Público, vêm as medidas de polícia administrativa, e a controvérsia se arrasta. Ao final, discute-se ruído, horário e alvará, quando a questão verdadeira nunca esteve ali.

O que está em causa, portanto, não é apenas uma lacuna normativa. É o não exercício de competência. Compete ao município legislar sobre assuntos de interesse local, e é difícil imaginar assunto mais local do que definir quais atividades podem conviver em cada porção do seu território. Registre-se que a Constituição, ao tratar do ordenamento territorial no artigo 30, inciso VIII, refere-se ao solo urbano, de modo que a disciplina do espaço rural repousa sobretudo na cláusula geral do interesse local do inciso I. O texto constitucional reproduz o viés da estatística oficial e da rotina administrativa. Seja qual for o fundamento, a competência existe, e quando não é exercida ela não desaparece. Ela se desloca.

Uso e disciplina do solo

Falar em delegação seria impróprio, porque competência legislativa não se delega. O que ocorre é abdicação, e o efeito prático é o mesmo. A disciplina do uso do solo passa a ser feita pelo Estado, que supre a lacuna com normas concebidas para outra finalidade, pelo Poder Judiciário, que decide entre partes e depois de consumado o dano aquilo que deveria ter sido decidido por lei, e sobretudo pelo agente administrativo municipal, que ao expedir o alvará resolve sozinho e sob pressão a questão que a Câmara Municipal não quis enfrentar.

Daí não decorre responsabilidade civil por omissão legislativa, caminho ruim que escorrega para discricionariedade do legislador e termina em impasse. Decorre coisa distinta e mais grave, que é a conversão do título de imputação. Sem parâmetro normativo, ou dispondo apenas de parâmetro incapaz de discriminar usos por grau de incomodidade, o município não deixa de decidir sobre a compatibilidade de usos. Ele apenas transfere essa decisão, inteira e sem critério, para o ato administrativo singular. Quando o conflito se materializa 15 anos depois, o município não responde por não ter legislado. Responde por ter praticado o ato concreto sem parâmetro, tendo sido ele próprio quem deixou de estabelecê-lo.

Convém identificar qual é esse ato, porque a objeção mais previsível é a de que o licenciamento ambiental seria estadual. Nem sempre é. A Lei Complementar 140/2011 atribuiu ao município o licenciamento das atividades de impacto local, conforme tipologia definida pelo respectivo Conselho Estadual de Meio Ambiente, e boa parte dos empreendimentos aqui tratados se enquadra nessa faixa, razão pela qual processos como o do aviário chegam às procuradorias municipais. Mesmo quando o licenciamento é estadual, permanecem municipais o alvará de localização e o licenciamento da edificação. Há, em regra, ato municipal, e é sobre ele que a imputação se apoia.

Política urbana do Estatuto da Cidade

Resta identificar o dever jurídico específico de agir, e aqui a construção pode ruir se mal ancorada. Buscá-lo na lei municipal ausente seria circular, porque extrairia do descumprimento a própria norma descumprida. Ele precisa vir de fora, e vem. O artigo 2º, inciso VI, alínea “b”, do Estatuto da Cidade estabelece como diretriz geral da política urbana a ordenação e o controle do uso do solo de forma a evitar a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes. É comando dirigido ao município por lei nacional, e é ele que permite deslocar a hipótese do campo da omissão genérica, que não responsabiliza, para o da omissão específica, que responsabiliza. Convém delimitar o alcance da afirmação. O artigo 40, § 2º, exige que o plano diretor englobe todo o território municipal, mas condiciona o conteúdo do plano que exista, sem criar dever autônomo de possuí-lo, que está no artigo 41 e não alcança boa parte dos municípios. Para os não obrigados, a exigência é exercer, por algum instrumento normativo próprio, o controle de compatibilidade que a diretriz federal impõe.

O precedente invocado por reflexo é o Tema 366 do Supremo Tribunal Federal, julgado no RE 136.861, que condiciona a responsabilidade estatal à violação de dever específico de agir e situa essa violação na concessão de licença sem as cautelas legais. A fórmula parece talhada para a hipótese, e é precisamente por isso que convém resistir a ela. A tese foi fixada para objeto delimitado, que é o comércio de fogos de artifício, e no caso concreto o Supremo afastou a responsabilização porque a atividade era clandestina, o que elidia a própria possibilidade de fiscalização. Transportá-la para o licenciamento urbanístico-ambiental seria estendê-la muito além do que ali se decidiu. Aproveita-se dela a moldura, que é a exigência de dever específico, e o contraste, porque, onde o Supremo afastou o dever diante da clandestinidade, aqui o ato estatal existe e é expresso.

O suporte adequado está no Superior Tribunal de Justiça. A Súmula 652 daquela Corte enuncia que a responsabilidade civil da administração pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária. Entre os precedentes que a formaram está o REsp 1.071.741/SP, no qual se assentou que a administração responde de forma solidária, objetiva e ilimitada por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, para a degradação. A qualificação do dano como urbanístico-ambiental faz a ponte que o precedente do Supremo não fazia, e o enquadramento se completa pelos artigos 3º, inciso IV, e 14, § 1º, da Lei 6.938/1981, que alcançam o poluidor indireto. Resta explicitar o passo que a transposição exige. A súmula trata de omissão no dever de fiscalizar, e aqui se discute omissão no dever de estabelecer o parâmetro segundo o qual se fiscaliza, hipótese mais grave, porque quem não dispõe de critério não fiscaliza, apenas assina.

Ordenamento do solo: competência municipal

Até fevereiro de 2026 havia um anteparo procedimental que dissimulava o problema. O artigo 10, § 1º, da Resolução Conama 237/1997 exigia certidão da prefeitura atestando a conformidade do empreendimento com a legislação municipal de uso do solo, e onde não havia legislação nada certificava, mas permitia ao ente manifestar-se caso a caso. A Lei 15.190/2025 dispensou a exigência. Cabe uma advertência de calendário. As ADIs 7913, 7916 e 7919 e a ADC 102 estão pautadas para julgamento conjunto no plenário do Supremo em 12 de agosto de 2026, com parecer da PGR pela procedência parcial. Se o dispositivo for alcançado, o município recuperará um instrumento que hoje não tem. Nada disso atinge o problema aqui apresentado, porque a certidão sempre foi anestésico, e nunca zoneamento.

O ponto de chegada é o de que o município não pode invocar a própria omissão normativa como excludente da sua responsabilidade. Quem deixou de estabelecer o parâmetro não se beneficia da ausência dele, e a solidariedade reconhecida pela Súmula 652, ainda que de execução subsidiária, o coloca no título executivo como devedor-reserva. O passar do tempo tampouco resolve, porque a Súmula 613 do Superior Tribunal de Justiça afasta a teoria do fato consumado em matéria ambiental.

A agenda para quem atua na ponta é curta. Verificar se o município se enquadra em alguma das hipóteses do artigo 41 do Estatuto da Cidade e, existindo plano diretor, se ele abrange todo o território. Editar lei de uso e ocupação do solo que classifique as atividades por grau de incomodidade, considerando horário, emissão sonora, tráfego e aglomeração, e não por ramo econômico, alcançando a zona rural e vinculando nos dois sentidos. E, enquanto não houver lei, motivar expressamente todo alvará e toda manifestação em licenciamento quanto à compatibilidade de usos, porque a motivação não substitui a norma, mas documenta o critério e reduz a exposição do ente e do agente.

Nada disso é sofisticado. Ordenar o uso do solo é a mais característica das competências municipais. O que se observa na prática é o seu exercício por omissão, transferido do plano legislativo, que é geral, prospectivo e sujeito ao debate público, para o do ato singular, que é individual, retrospectivo e exercido sob pressão. A conta desse deslocamento chega sempre, com atraso de 10 ou 15 anos, e chega ao município. Aquele processo que aguarda decisão na procuradoria não comporta, a rigor, resposta correta, porque a pergunta certa deixou de ser feita 15 anos antes, quando ninguém decidiu o que poderia existir naquele lugar.

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Fontes

Constituição Federal, arts. 24, I, 30 e 37, § 6º.

Lei Complementar nº 140/2011, art. 9º, XIV.

Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), arts. 2º, VI, “b”, 40, § 2º, e 41.

Lei nº 6.938/1981, arts. 3º, IV, e 14, § 1º.

Lei nº 15.190/2025 (Lei Geral do Licenciamento Ambiental), art. 17.

Resolução Conama nº 237/1997, art. 10, § 1º.

Rio Grande do Sul, Lei Estadual nº 6.503/1974 e Decreto Estadual nº 23.430/1974.

STJ, Súmula 652, Súmula 613 e REsp 1.071.741/SP.

STF, RE 136.861 (Tema 366). STF, ADIs 7913, 7916 e 7919 e ADC 102, pautadas para 12 de agosto de 2026.

Fepam, Critérios Técnicos para o Licenciamento Ambiental de Novos Empreendimentos Destinados à Avicultura.

IBGE, Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic), 2021.

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