A transação tributária vem se consolidando como um dos mais relevantes instrumentos de regularização fiscal e gestão de passivo do sistema tributário brasileiro. Em um ambiente marcado por complexidade normativa, elevado estoque de débitos e baixa efetividade da cobrança tradicional, o instituto permite soluções negociadas entre Fisco e contribuinte, compatíveis com a capacidade de pagamento do devedor e com a realidade econômica de cada caso.
SpaccaA crise de litigiosidade tributária, tanto no âmbito administrativo quanto no judicial, evidencia a necessidade de instrumentos mais eficientes de administração do crédito público. A passagem para uma lógica negocial, contudo, deve ser compreendida como técnica de gestão fiscal e não como simples liberalidade estatal ou programa de perdão fiscal. A transação busca conciliar a recuperação de créditos de difícil realização com a regularização do contribuinte, sem perder de vista os limites legais, a isonomia e a proteção do interesse público.
Nesse contexto, a transação tributária pode favorecer a superação de situações transitórias de dificuldade econômico-financeira, a regularização do devedor e a recuperação de créditos classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação. Pode, ainda, contribuir para a preservação da atividade empresarial, da fonte produtiva e dos empregos. Essa dimensão, embora relevante, não esgota a função do instituto: a pessoa física endividada também pode encontrar na transação mecanismo de recomposição de sua vida fiscal, de retirada de restrições associadas ao CPF e de retomada de sua capacidade econômica mínima, especialmente quando o passivo tributário compromete patrimônio, renda e acesso ao crédito.
Embora prevista no Código Tributário Nacional desde 1966 como uma das modalidades de extinção do crédito tributário, a transação somente passou a ter aplicação efetiva e sistemática a partir da iniciativa federal. Com a edição da Lei nº 13.988/2020, resultante da conversão da Medida Provisória nº 899/2019, foram estabelecidos requisitos e condições para que a União, suas autarquias e fundações, bem como os devedores ou as partes adversas, realizem transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária.
No âmbito federal, a transação pode alcançar débitos administrados pela Receita Federal do Brasil ou inscritos em dívida ativa da União, abrangendo impostos, contribuições, créditos relacionados ao FGTS e demais créditos submetidos à competência dos órgãos fazendários federais, observadas as vedações legais e os limites próprios de cada modalidade.
A transação de crédito de natureza tributária ou não tributária não se confunde com o parcelamento ordinário nem com os tradicionais programas de parcelamento especial, como os REFIS. Enquanto estes se caracterizam por benefícios temporários, concedidos de forma ampla e padronizada aos contribuintes que atendam aos requisitos previamente definidos pelo Estado, a transação apresenta vocação permanente e seletiva, fundada em critérios técnicos relativos ao grau de recuperabilidade da dívida e à capacidade de pagamento do contribuinte. Essa seletividade é justamente seu ponto forte e, ao mesmo tempo, seu ponto sensível: quanto maior o espaço de valoração administrativa, maior deve ser a exigência de motivação, transparência metodológica e controle quanto à igualdade de tratamento entre contribuintes em situações comparáveis.
Os benefícios previstos na legislação federal, que podem ser concedidos de forma cumulativa ou não, incluem: (i) descontos de até 70% sobre multas, juros e encargos legais, relativos a créditos classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação; (ii) parcelamento em até 145 meses, a moratória e o diferimento; (iii) utilização de créditos decorrentes de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da CSLL; (iv) uso de precatórios ou de direito creditório com sentença transitada em julgado para amortização de dívida tributária principal, multa e juros; e (v) oferecimento, substituição ou alienação de garantias e de constrições.
Como parcela expressiva do débito fiscal consolidado decorre de juros, multas e encargos legais incidentes sobre o crédito principal, a transação pode representar alternativa relevante para pessoas físicas e jurídicas. Para empresas, a negociação pode favorecer a continuidade da atividade econômica e a manutenção de empregos; para pessoas físicas, pode significar a retirada de restrições, a proteção de parcela mínima de patrimônio e renda e a possibilidade concreta de reorganização financeira.
Quanto aos créditos decorrentes de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da CSLL, apurados no âmbito do IRPJ e da CSLL, admite-se, após a incidência dos descontos ajustados, a liquidação de até 70% do saldo remanescente com tais créditos, observados os requisitos legais e regulamentares. Entre eles, destacam-se a demonstração de que a utilização desses créditos é imprescindível à composição do plano de regularização, a inexistência ou o prévio esgotamento de outros créditos líquidos e certos em desfavor da União, inclusive precatórios federais expedidos em favor do sujeito passivo, e a certificação de sua existência, regularidade escritural e disponibilidade por profissional contábil com registro regular no Conselho Regional de Contabilidade. Em regra, esses créditos destinam-se à amortização de juros, multas e encargos legais, admitindo-se sua utilização para amortização do principal em hipóteses específicas, como no caso de crédito transacionado objeto de contencioso fiscal no âmbito da Receita Federal do Brasil, possibilidade introduzida pela Portaria RFB nº 676, de 27 de abril de 2026.
A legislação federal prevê modalidades de transação por adesão ou por proposta individual de iniciativa da Fazenda Pública ou do devedor, aplicáveis tanto no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) quanto da Receita Federal do Brasil (RFB). A distinção é relevante porque a transação por adesão tende à padronização editalícia, ao passo que a transação individual demanda exame mais concreto da situação econômica do sujeito passivo.
A transação por adesão é ofertada por meio de edital publicado periodicamente com condições e objetos diversos especificados em cada instrumento. Nessa modalidade, destacam-se os editais nºs 6 e 8/2026, recentemente publicados pela PGFN, com prazo de adesão até 30/09/2026, que têm por objeto os débitos inscritos em dívida ativa da União, de natureza tributária e não tributária, de valor consolidado igual ou inferior a R$ 45.000.000,00 por sujeito passivo. O Edital nº 6/2026 é destinado aos contribuintes em geral e o Edital nº 8/2026 é voltado especificamente a agricultores familiares e cooperativas da agricultura familiar, no âmbito do Programa de Regularização de Dívidas e Facilitação de Acesso ao Crédito Rural da Agricultura Familiar (Desenrola Rural).
Além dos editais da PGFN, a RFB publicou os Editais nºs 9 e 10/2026, com prazo de adesão até 30/10/2026. O Edital nº 9 é destinado a pessoas físicas e jurídicas que possuam débitos em contencioso administrativo fiscal sob a gestão da RFB, cujo valor seja de até R$ 50.000.000,00 por contencioso, possibilitando, além do parcelamento em longo prazo e da redução de juros, multas e encargos legais, a utilização de créditos de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da CSLL, no pagamento de créditos classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação, para amortizar principal, multas, juros e demais encargos legais, respeitadas as demais regras de utilização dos créditos previstas no edital. Já o Edital nº 10 contempla a pessoa física, o microempreendedor individual (MEI), o empresário individual, a microempresa (ME) e a empresa de pequeno porte (EPP) que possua crédito tributário em contencioso administrativo ou pendentes de impugnação no âmbito da RFB, cujo valor seja de até sessenta salários-mínimos, possibilitando o pagamento com descontos e parcelamento.
Já a transação individual pressupõe análise específica da situação econômica do contribuinte, de sua capacidade de pagamento, da recuperabilidade do crédito e das particularidades do caso concreto, podendo a proposta ser apresentada pela PGFN, pela RFB ou pelo próprio sujeito passivo. Embora a individualização da transação permita ajustar a negociação à realidade econômica do contribuinte, ela também desloca para o devedor ônus de demonstração de sua incapacidade financeira, exigindo a apresentação de documentos contábeis, patrimoniais, fiscais e operacionais que nem sempre estão disponíveis de forma organizada, especialmente no caso de pessoas físicas, pequenos empresários e contribuintes em situação de crise.
Conforme a legislação aplicável, poderão propor ou receber proposta de transação individual por iniciativa da PGFN: devedores cujo valor consolidado dos débitos inscritos em dívida ativa da União for superior a R$ 10.000.000,00 ou do FGTS for superior a R$ 1.000.000,00; devedores falidos, em recuperação judicial ou extrajudicial, em liquidação judicial ou extrajudicial ou em intervenção extrajudicial; e devedores cujo valor consolidado dos débitos seja superior a R$ 1.000.000,00 inscritos na dívida ativa da União ou R$ 100.000,00 do FGTS e que estejam suspensos por decisão judicial ou garantidos por penhora, carta de fiança ou seguro garantia.
Versando sobre créditos tributários em contencioso administrativo fiscal sob gestão da RFB, poderão propor ou receber proposta de transação individual, entre outros, o sujeito passivo responsável por créditos no valor igual ou superior a R$ 5.000.000,00; e, o sujeito passivo em recuperação judicial ou extrajudicial, em situação de falência decretada, em liquidação judicial ou extrajudicial ou em intervenção extrajudicial.
No âmbito da PGFN, a Portaria nº 6.757/2022 regulamentou a transação na cobrança de créditos da União e do FGTS, estabelecendo critérios de recuperabilidade, capacidade de pagamento, modalidades de negociação e parâmetros para concessão de benefícios. A regulamentação parte da análise da capacidade de pagamento do contribuinte, compreendida como a estimativa de quitação integral dos débitos no prazo de até cinco anos, sem necessidade de concessões extraordinárias.
Essa estimativa resulta de metodologia administrativa fundada em bases informacionais, presunções de solvência e projeções econômicas que influenciam diretamente a classificação do crédito e as condições concretas da negociação. Por isso, deve ser acompanhada de transparência suficiente para que o contribuinte conheça os dados considerados, impugne inconsistências e demonstre, quando cabível, que a classificação atribuída não reflete sua real situação econômico-financeira.
Com base nesses critérios, os créditos são classificados em categorias de recuperabilidade (A, B, C e D), sendo considerados irrecuperáveis, entre outras hipóteses, aqueles inscritos em dívida ativa há mais de quinze anos sem garantia ou suspensos judicialmente há mais de dez anos, bem como os créditos de titularidade de devedores falidos, em recuperação judicial ou extrajudicial, em liquidação judicial ou em intervenção ou liquidação extrajudicial.
A aferição da capacidade de pagamento do devedor ocupa papel central na análise individualizada dos requerimentos de transação. Concluída a análise documental, a PGFN apresenta ao contribuinte a capacidade de pagamento presumida, acompanhada da respectiva metodologia de cálculo. Esse procedimento deve ser lido à luz dos deveres de motivação, transparência e contraditório administrativo, sobretudo quando a capacidade presumida inviabiliza, na prática, o acesso a descontos mais expressivos.
Assim, é facultado ao contribuinte apresentar pedido de revisão da sua capacidade de pagamento, a fim de demonstrar que a estimativa administrativa não reflete sua real situação econômico-financeira e de viabilizar o acordo em condições compatíveis com os limites máximos de negociação previstos em lei. Para a pessoa física, essa revisão assume especial relevância, pois renda formal, patrimônio disponível e capacidade efetiva de pagamento nem sempre coincidem, sobretudo quando há despesas essenciais, comprometimento familiar ou restrições patrimoniais já incidentes.
A legislação exige que o pedido de revisão indique o valor da capacidade de pagamento estimada pelo próprio contribuinte, acompanhado da metodologia de cálculo e de documentos contábeis, patrimoniais e operacionais que sustentem suas alegações. Essa exigência documental, embora necessária para evitar abusos, não deve converter-se em barreira desproporcional de acesso, especialmente para pessoas físicas e pequenos devedores sem estrutura contábil sofisticada.
Ainda, a celebração da transação exige a desistência de recursos administrativos, a renúncia às alegações de direito relacionadas aos créditos negociados e o cumprimento integral das condições pactuadas, estando sujeita à rescisão em hipóteses como inadimplemento, fraude, omissão de informações relevantes ou utilização abusiva do instituto.
Esses efeitos revelam que a transação não constitui apenas mecanismo de facilitação do pagamento, mas também envolve custo jurídico relevante para o contribuinte, que abdica da discussão administrativa ou judicial do crédito em troca de condições diferenciadas de regularização. Por isso, a renúncia ao litígio deve ser precedida de informação adequada sobre o alcance das obrigações assumidas, de previsibilidade quanto às hipóteses de rescisão e de proporcionalidade na aplicação de suas consequências, evitando que o descumprimento pontual ou formal produza perda automática e excessiva dos benefícios negociados.
Diante desse cenário, a transação tributária federal firmou-se como relevante instrumento de regularização fiscal e de gestão de passivos, ao viabilizar soluções compatíveis com a capacidade de pagamento dos contribuintes e contribuir para a redução da litigiosidade. Sua importância, entretanto, não afasta a necessidade de controle de seus pressupostos, limites e efeitos.
A efetividade da transação dependerá, portanto, não apenas da amplitude dos benefícios legalmente previstos, mas da forma como são concretamente aferidas a capacidade de pagamento, a recuperabilidade do crédito e a adequação das exigências documentais. Sem transparência metodológica e sensibilidade para as diferentes condições materiais dos contribuintes, o instituto corre o risco de beneficiar apenas aqueles que já dispõem de maior capacidade técnica, contábil e patrimonial para negociar com a Administração, deixando à margem justamente os devedores para os quais a regularização fiscal constitui condição de reconstrução econômica.
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