Uma contratação pode percorrer todas as etapas administrativas e, ainda assim, não resolver o problema que lhe deu origem. O hospital continua sem medicamentos; a escola, sem manutenção; a comunidade, sem o serviço esperado. A regularidade dos atos é indispensável, mas o processo não pode se tornar um fim em si mesmo.
Antes do edital, do estudo técnico preliminar ou do termo de referência, existe uma necessidade pública. Entre sua identificação e o resultado esperado, há planejamento, decisões, verificações e controles. Como fazer com que essa estrutura proteja a legalidade e, ao mesmo tempo, contribua para uma resposta efetiva à população?
A Lei nº 14.133/2021 valoriza planejamento, governança e controle preventivo. Seu desafio não é escolher entre legalidade e eficiência, mas integrá-las. Uma contratação rápida e mal planejada pode produzir sobrepreço, paralisação e descontinuidade do serviço. Controles sem relação clara com os riscos, por outro lado, podem consumir recursos sem oferecer proteção proporcional.
A tese é simples: prevenção proporcional não significa controlar menos, mas controlar melhor.
Não basta que a solução seja juridicamente válida. Ela também deve ser tecnicamente adequada, economicamente justificada, operacionalmente viável e capaz de atender à necessidade pública. A legalidade estabelece os limites da atuação estatal; a governança orienta, dentro desses limites, a escolha fundamentada da resposta mais adequada ao interesse público.
Controle deve proteger a decisão, não apenas revisar o passado
O artigo 11, parágrafo único, da Lei nº 14.133/2021 atribui à alta administração a responsabilidade pela governança das contratações, por meio de processos e estruturas de avaliação, direcionamento e monitoramento. Já o artigo 169 prevê práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e controle preventivo, organizadas em três linhas de defesa.
A primeira linha abrange servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança; a segunda compreende as unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade; e a terceira envolve o órgão central de controle interno e o tribunal de contas. A estrutura distribui funções de proteção, sem transferir ao controle a decisão de gestão.
Também seria inadequado atribuir exclusivamente aos órgãos de controle a complexidade dos procedimentos. Fluxos desatualizados, planejamento insuficiente, documentos contraditórios e indefinição de responsabilidades podem produzir retrabalho em qualquer etapa.
O artigo 169, § 1º, determina que a implementação das práticas de gestão de riscos e controle preventivo considere os custos e os benefícios de sua adoção. Isso não permite dispensar exigências obrigatórias. Exige, sim, que mecanismos adicionais e rotinas de verificação tenham finalidade identificável e sejam organizados com racionalidade.
A pergunta relevante não é apenas quantas conferências foram realizadas, mas quais riscos foram enfrentados e que proteção foi oferecida à contratação.
Problemas diferentes exigem respostas diferentes
Um erro de transcrição não equivale a uma estimativa de custos sem fundamentação. Uma divergência redacional pode ser corrigível; uma falha que comprometa o objeto ou a competitividade pode exigir providências substancialmente distintas.
O artigo 169, § 3º, inciso I, prevê, no contexto das linhas de defesa, o saneamento de simples impropriedades formais e medidas para mitigar o risco de repetição. O artigo 170 orienta a fiscalização de controle por critérios de oportunidade, materialidade, relevância e risco. Esses comandos possuem âmbitos próprios e não dispensam a análise da natureza do vício nem o cumprimento das exigências legais.
Considere uma divergência entre os quantitativos constantes do estudo técnico preliminar (ETP), do termo de referência e da memória de cálculo. Ela pode resultar de erro material, de atualização não refletida nos documentos ou de planejamento insuficiente. A providência adequada depende da causa, da fase do procedimento e das consequências jurídicas.
É nesse contexto que proponho a expressão “saneamento preventivo proporcional”: não como novo instituto jurídico, mas como um roteiro de análise para a administração. Primeiro, identificar precisamente a falha; depois, distinguir sua causa e seus efeitos; em seguida, verificar, à luz da fase procedimental e das normas aplicáveis, se há correção admissível; por fim, documentar a providência e atuar sobre a causa para reduzir sua repetição. O método não presume que todo vício seja sanável: sua primeira exigência é reconhecer os limites da própria correção.
Esse roteiro não autoriza convalidar ilegalidades. A possibilidade de correção depende da fase procedimental, da natureza do vício e da preservação da isonomia, da competitividade, da definição do objeto e das demais garantias legais.
A Lindb reforça a atenção às consequências das decisões: seu artigo 21 exige, quando se decreta a invalidação de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativas, a indicação expressa das consequências jurídicas e administrativas, prevendo, quando cabível, condições de regularização proporcionais e equânimes.
Saneamento não é encobrir um problema. É tratá-lo na medida juridicamente exigida, sem transformar falhas distintas em respostas automáticas e idênticas.
Três responsabilidades, uma decisão mais segura
No exemplo dos quantitativos, a unidade de planejamento deve justificar tecnicamente a necessidade e esclarecer a origem da divergência. O assessoramento jurídico, nos limites de suas competências, examina os efeitos jurídicos da inconsistência e a admissibilidade de eventual correção. O controle interno pode avaliar riscos, mecanismos e oportunidades de aperfeiçoamento, conforme suas atribuições institucionais.
Nenhuma dessas atuações substitui as demais. O parecerista não assume a justificativa técnica dos quantitativos; o controlador não elabora o planejamento nem decide pela autoridade competente. Uma manifestação jurídica desfavorável ou um alerta de controle pode ser indispensável à proteção da legalidade. A correção material da instrução e as decisões de gestão cabem aos responsáveis competentes, não às instâncias consultivas ou de controle.
Se a mesma falha reaparece em contratações sucessivas, a resposta institucional também deve alcançar sua causa: modelos deficientes, orientação insuficiente ou fluxos mal definidos. A prevenção se completa quando a experiência produz aprendizado, não apenas quando uma pendência é encerrada.
Risco identificado, resposta adotada, causa compreendida e rotina aperfeiçoada: esse é um ciclo de governança mais útil do que a simples multiplicação de etapas.
Jurisprudência, Lindb e segurança jurídica
A interpretação adequada das exigências legais também integra a prevenção. No Acórdão nº 2.273/2024-Plenário, relatado pelo ministro Benjamin Zymler, o Tribunal de Contas da União examinou a questão do ETP como anexo do edital, assentando a inexistência de obrigação geral de anexá-lo ao instrumento convocatório, sem afastar sua elaboração quando exigível nem as regras aplicáveis de publicidade. O precedente também evidencia a necessidade de evitar informações conflitantes entre ETP e termo de referência.
O exemplo não autoriza flexibilizar deveres legais. Mostra que segurança jurídica depende tanto de cumprir exigências efetivas quanto de não transformar interpretações imprecisas em obrigações generalizadas.
Os artigos 20 e 22 da Lindb, por sua vez, exigem atenção às consequências práticas, aos obstáculos reais da gestão e às exigências das políticas públicas, nos termos de seus respectivos âmbitos de aplicação. Não autorizam decisões contrárias à lei. Reforçam a necessidade de fundamentação que considere circunstâncias concretas e alternativas juridicamente disponíveis.
A decisão responsável não elimina toda incerteza: demonstra quais informações foram consideradas, quais riscos foram avaliados e por que a providência adotada se mostrou adequada.
Inteligência artificial: sinais, não veredictos
A inteligência artificial pode integrar esse roteiro de prevenção. Na divergência de quantitativos, por exemplo, uma ferramenta pode confrontar o ETP, o termo de referência e a memória de cálculo, apontar trechos discrepantes e organizar evidências para a conferência. A equipe deixa de procurar manualmente cada diferença e ganha tempo para examinar aquilo que exige julgamento técnico e jurídico.
Mas a ferramenta não identifica, por si, se a divergência é mero erro de transcrição, falha de planejamento ou vício com repercussão sobre a competição. Pode omitir contexto, inventar referências ou utilizar informações desatualizadas. Por isso, a triagem automatizada precisa estar vinculada a critérios claros de revisão humana, e não a decisões automáticas sobre a legalidade.
A IA deve produzir sinais, não veredictos.
A responsabilidade pela qualificação do risco, pela verificação das fontes e pela decisão continua com os agentes competentes. Ferramentas autorizadas, proteção de dados pessoais, preservação de sigilos e segurança da informação são condições do uso institucional. A tecnologia faz sentido quando fortalece o controle preventivo proporcional — não quando cria uma nova aparência de certeza.
Necessidade pública permanece quando procedimento encontra impedimento
Imagine que uma contratação destinada ao fornecimento de medicamentos apresente deficiência substancial no planejamento. A irregularidade pode exigir revisão ou interrupção do procedimento, conforme a legislação e as competências de cada agente.
Entretanto, os pacientes continuam necessitando dos medicamentos.
A identificação do problema não resolve, por si só, a demanda que motivou a contratação. A administração deve reavaliar o planejamento e examinar alternativas legalmente válidas, tecnicamente adequadas, economicamente justificadas e operacionalmente viáveis, considerando urgência, riscos, recursos e condições de execução.
Isso não presume o cabimento de contratação emergencial nem autoriza afastar requisitos legais. Tampouco impõe ao controle interno a obrigação de escolher a solução gerencial. O assessoramento jurídico esclarece limites normativos; a área técnica avalia alternativas; o controle exerce suas atribuições; e a autoridade competente decide de maneira fundamentada.
A legislação oferece exemplo dessa preocupação com consequências concretas. No âmbito da suspensão da execução e da declaração de nulidade contratual, o art. 147 da Lei nº 14.133/2021 exige, diante de irregularidade não sanável, avaliação do interesse público e de fatores expressamente previstos, inclusive riscos sociais e à segurança da população. Seu parágrafo único disciplina a hipótese em que a paralisação ou a anulação não se revela medida de interesse público. Distintamente, o art. 148 regula a declaração de nulidade do contrato e seus efeitos, inclusive a possibilidade excepcional de eficácia futura nos limites do § 2º, sem afastar a apuração de responsabilidades.
Essas disposições não permitem manter automaticamente uma licitação irregular na fase preparatória nem transformam a continuidade contratual em regra. Revelam, em seus âmbitos específicos, que proteger a legalidade e avaliar as consequências públicas são exigências complementares.
O procedimento pode precisar ser interrompido. O dever de buscar uma solução para a população, não.
A governança preventiva não se esgota em identificar o que não pode ser feito. Sua contribuição mais relevante é fortalecer a capacidade institucional de encontrar, dentro da lei, respostas efetivas para necessidades que continuam existindo.
Conclusão
A Lei nº 14.133/2021 oferece instrumentos para uma administração que previne riscos, distribui responsabilidades e fundamenta escolhas. A proporcionalidade não diminui a legalidade; orienta a resposta adequada a cada problema. A independência do controle permanece essencial, assim como a responsabilidade decisória da gestão.
O artigo 28 da Lindb, ao tratar da responsabilidade pessoal por decisões ou opiniões técnicas, estabelece os parâmetros de dolo e erro grosseiro, sem afastar os demais regimes aplicáveis. Isso reforça a importância de examinar condutas e circunstâncias concretas, em vez de presumir responsabilidade a partir de todo resultado indesejado.
A população não procura a administração para receber um processo administrativo impecável. Procura o Estado porque precisa de medicamentos, escolas funcionando, serviços disponíveis e problemas resolvidos. A regularidade do procedimento é indispensável justamente porque protege a legitimidade dessas entregas.
Uma contratação segura não é aquela que acumula mais conferências. É aquela em que cada controle cumpre sua finalidade, cada correção enfrenta um risco real e cada decisão pode ser explicada à luz do direito e das circunstâncias concretas.
A boa governança deve permitir ao Estado decidir melhor, responsabilizar com justiça e entregar resultados. Porque o verdadeiro destinatário da governança não é o processo administrativo. É a população.
Notas
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível aqui
BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Disponível aqui
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2.273/2024–Plenário. Rel. min. Benjamin Zymler. Boletim de Jurisprudência nº 517/2024. Disponível aqui
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