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Neste final de outubro, o dólar registrou elevação atípica e ainda não retornou aos patamares do ambiente regular de comércio exterior. Na segunda-feira, 26 , a moeda saiu de R$ 4,99, fechamento da sexta-feira anterior, para R$ 5,40, alta de 8,22%, depois de tocar R$ 5,51 pela manhã, alta de 10,44%.

O cenário verificado não foi e nem está sendo de apenas mais um dia de dólar ou euro em alta. Uma valorização que chega a dois dígitos em um único pregão não é a flutuação cotidiana que todo importador inclui em sua margem para preço. É um evento de outra natureza.

A história do real teve poucos choques dessa magnitude. Entre janeiro e março de 1999, com o fim das bandas cambiais, o dólar subiu cerca de 80% frente ao real, de R$ 1,21 para R$ 2,15. Na crise de 2008, a depreciação foi de 27,25% entre 15 de setembro e 31 de dezembro. Na pandemia, a alta acumulada chegou a 47% até maio de 2020. Em 2024, o ano fechou com alta de cerca de 27%. Em cada um desses episódios, a pergunta sobre o reequilíbrio voltou aos gabinetes, às procuradorias e aos tribunais.

O episódio de 2026 tem um traço que o distingue até de 2024. A alta não foi gradual, construída ao longo de semanas de deterioração de expectativas. Foi um salto de dois dígitos entre o fechamento de uma sexta-feira e a manhã da segunda-feira seguinte. Quem formulou proposta em reais na semana anterior, com dólar abaixo de R$ 5, não errou na precificação. Foi atingido por um evento que nenhum gestor médio, nenhum licitante diligente e nenhum orçamento estimado de órgão público incorporaria como cenário de base.

A pergunta que interessa ao Direito Administrativo é se os contratos firmados com preços em reais, mas dependentes de insumos, equipamentos, licenças ou componentes cotados em moeda estrangeira, devem ser reequilibrados. A resposta é afirmativa, desde que demonstrado o impacto concreto na equação econômico-financeira. E há um ponto que precisa ficar claro desde logo para gestores, assessorias jurídicas e órgãos de controle: o pedido não pode ser indeferido sumariamente, ao argumento genérico de que variação cambial é risco do contratado.

Câmbio flutuante não transforma qualquer alta em risco do contratado

O argumento mais repetido para indeferir pedidos de reequilíbrio é conhecido. Desde janeiro de 1999 o Brasil adota câmbio flutuante, todos sabem que o dólar oscila e, portanto, a oscilação seria risco ordinário do fornecedor.

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O raciocínio é correto apenas pela metade. A oscilação cotidiana, que se move em faixas conhecidas e que o mercado precifica, integra a álea ordinária. É o que se embute na proposta, o que se protege com instrumentos de hedge quando economicamente viáveis e o que o próprio TCU recomendou que editais com forte vinculação cambial tratassem como risco do contratado, no Acórdão 87/2008-Plenário.

Outra coisa é o salto abrupto, fora de qualquer faixa razoável de projeção. A Lei 8.666/93 já distinguia as duas situações no artigo 65, II, d, ao admitir a revisão diante de fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. A Lei 14.133/2021 manteve a mesma estrutura no artigo 124, II, d, agora com a ressalva expressa de que deve ser respeitada a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato.

No episódio recente, todos sabiam que haveria eleição; ninguém poderia calcular uma alta de 8% a 10% em um único pregão.

Há ainda uma razão econômica, frequentemente esquecida por quem indefere. Se o licitante tivesse de precificar a hipótese de um choque cambial extremo, toda proposta embutiria um prêmio de risco que a administração pagaria sempre, ainda que o choque nunca ocorresse. A garantia do reequilíbrio é, por isso, também garantia de preços menores nas licitações. Negá-la em casos extremos sinaliza ao mercado que, nas próximas disputas, o risco virá precificado, com sobrepreço antecipado nas propostas das licitações públicas.

STJ e TCU: da resistência à abertura

A trajetória da jurisprudência mostra que o Judiciário reconheceu o direito antes e com mais clareza do que o controle externo, e que o Tribunal de Contas da União, aos poucos, foi cedendo.

No RMS 15.154/PE, relatado pelo ministro Luiz Fux e julgado em 19 de novembro de 2002, a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça afirmou que a súbita desvalorização do real em janeiro de 1999 configurou causa excepcional de mutabilidade dos contratos administrativos.

O caso emblemático, porém, veio depois. No REsp 1.433.434/DF, relator ministro Sérgio Kukina, julgado em 20 de fevereiro de 2018, a 1ª Turma, por maioria, condenou a União a indenizar fornecedora de helicópteros à Polícia Rodoviária Federal. O preço fora fixado em reais, mas as aeronaves eram compradas no exterior, com desembolso em dólar logo após a mudança do regime cambial.

O pedido havia sido negado três vezes na via administrativa e rejeitado em primeira e segunda instâncias, sob o argumento de que a oscilação da moeda estrangeira era risco ordinário das operações cambiais. O STJ inverteu tudo isso, reconheceu álea extraordinária e extracontratual e ainda lembrou que o próprio TCU admitira a teoria da imprevisão em evento cambial análogo.

No TCU, a teoria da imprevisão aplicada ao câmbio apareceu primeiro em favor da própria administração. Na Decisão 464/2000, o tribunal aplicou a teoria da imprevisão a contrato da CBTU reajustado pelo dólar, porque a desvalorização de 1999 elevou a receita da contratada sem aumento proporcional de custos. No Acórdão 1.595/2006-Plenário, admitiu a teoria da imprevisão também em caso de valorização cambial.

Nos anos que se seguiram à crise de 2008, contudo, prevaleceu no TCU a linha restritiva. No Acórdão 2.837/2010-Plenário, afirmou-se que a mera variação cambial, em regime de câmbio flutuante, não configura causa excepcional de mutabilidade dos contratos, por ser amplamente previsível. Curiosamente, o TCE-RS chegou a reconhecer a desvalorização daquele período como evento excepcional, de consequências imprevisíveis, embora tenha glosado o reequilíbrio concreto por falta de documentação.

O ponto de virada foi o Acórdão 1.431/2017-Plenário, relator ministro Vital do Rêgo, em consulta do Ministério do Turismo. O TCU manteve que a variação cambial, isoladamente, não basta, mas reconheceu que ela autoriza o reequilíbrio quando gera consequências incalculáveis, foge à flutuação típica do regime flutuante e acarreta onerosidade excessiva a ponto de romper a equação econômico-financeira.

No Acórdão 8.032/2023-1ª Câmara, o relator, ministro Benjamin Zymler, divergiu pontualmente da unidade técnica para afirmar que, sem alocação contratual explícita do risco, variações cambiais capazes de gerar onerosidade excessiva podem exigir termo aditivo, e qualificou o câmbio como caso clássico de fato previsível, mas de consequências incalculáveis. O recurso só não prosperou por falta de comprovação documental do impacto.

A discussão, portanto, já não é se a alta extraordinária do dólar pode justificar reequilíbrio. Isso está assentado no STJ e admitido no TCU. A discussão é de prova.

Lei 14.133/21, a prova do impacto e o prazo para decidir

A Lei 8.666/93 garantia o direito, mas silenciava sobre o tempo da resposta. A Lei 14.133/2021 mudou esse cenário. Além do artigo 124, II, d, os artigos 6º, XXVII, 22 e 103 permitem que o contrato aloque riscos por meio de matriz. Onde ela atribui expressamente ao contratado o risco cambial dentro de determinada faixa, deve ser respeitada. Ocorre que a maioria dos contratos de fornecimento com insumos importados não tem matriz, ou tem matriz genérica que não trata de câmbio. Para atas de registro de preços, o Decreto 11.462/2023, no artigo 25, admite a revisão dos preços registrados.

Se a administração não pode indeferir em tese, o fornecedor também não pode pedir em tese. O TCU exige análise global, abrangendo todos os insumos relevantes e não apenas os que subiram (Acórdão 1.431/2017-Plenário), e afirma que o desequilíbrio não se constata pela variação de um único item (Acórdão 1.466/2013-Plenário). O pedido deve identificar a parcela do preço atrelada à moeda estrangeira e o câmbio da data-base, provar a origem estrangeira dos insumos com invoices, contratos de câmbio e declarações de importação, e demonstrar que o desembolso ocorreu após o choque. A recomposição deve ainda preservar o desconto ofertado na licitação e ser recalculada no reajuste seguinte, para evitar sobreposição, como determinou o Acórdão 1.431/2017. E a via é de mão dupla: se o dólar recuar de forma igualmente extraordinária, a revisão será para menos.

A novidade mais importante é o dever de decidir com prazo. O artigo 92, XI, exige cláusula contratual com o prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do equilíbrio. O artigo 123 impõe decisão explícita sobre as solicitações relacionadas à execução, e seu parágrafo único fixa, salvo prazo específico em lei ou contrato, um mês após a instrução, prorrogável motivadamente por igual período. O artigo 131 admite o reconhecimento do desequilíbrio mesmo após a extinção do contrato, por termo indenizatório, mas seu parágrafo único exige que o pedido seja formulado durante a vigência e antes de eventual prorrogação.

Indeferimento sumário não é admissível

Diante de uma enxurrada de pedidos, a tendência será responder com despacho padronizado, afirmando que variação cambial é risco do contratado. Esse procedimento será ilegal.

A Lei 9.784/99 impõe motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa e contraditório (artigo 2º), com indicação dos pressupostos de fato e de direito da decisão (parágrafo único, VII). Assegura ao interessado apresentar documentos antes da decisão (artigos 3º, III, e 38), veda a recusa imotivada de documentos e manda o servidor orientar quanto ao suprimento de falhas (artigo 6º, parágrafo único). Impõe o dever de decidir explicitamente, em até 30 dias após a instrução (artigos 48 e 49), e exige que o ato que nega direitos seja motivado de forma explícita, clara e congruente (artigo 50, I e § 1º).

A Lei 14.133/2021, no artigo 5º, manda observar a Lindb, cujo artigo 20 veda decidir com base em valores jurídicos abstratos sem considerar as consequências práticas da decisão. Risco do negócio, repetido sem exame da planilha, é exatamente um valor jurídico abstrato. Somam-se o direito de petição, o contraditório e a razoável duração do processo (Constituição, artigo 5º, XXXIV, LV e LXXVIII) e a manutenção das condições efetivas da proposta (artigo 37, XXI).

A experiência regulatória é instrutiva. A Lei 13.848/2019, no artigo 5º, obriga as agências reguladoras, como Anatel, Anvisa e ANP, a indicar os pressupostos de fato e de direito de suas decisões, e a Lei 13.874/2019, no artigo 3º, IX, passou a exigir prazo máximo para análise de atos de liberação de atividade econômica, sob pena de aprovação tácita. Se nem agências com autonomia técnica podem descartar requerimentos sem instrução (isso se relaciona à motivação), menos ainda o gestor de contrato diante de pedido de reequilíbrio.

O indeferimento é possível, mas apenas ao final de instrução real. Pedido deficiente exige diligência, não arquivamento. Se a planilha não demonstrar impacto relevante, o indeferimento será legítimo, porque motivado em fatos. O que não se admite é a negativa em tese.

Licitações internacionais continuam vantajosas

Ao contratar fornecedor nacional para entregar bem importado, a administração paga o câmbio embutido no preço (além de valor de seguro de câmbio) e toda a carga tributária da importação feita pelo particular, e, ao reequilibrar, pagará a recomposição dessa base já tributada.

Na licitação internacional com importação direta pelo ente público, a imunidade tributária recíproca (Constituição, artigo 150, VI, a), retira a camada tributária que encarece a importação privada. A equalização tributária do artigo 52 da Lei 14.133/2021 serve à isonomia na disputa; encerrada a fase competitiva, vencendo licitante estrangeiro e sendo o importador ente imune, os gravames são suprimidos. Em medicamentos e insumos hospitalares, por exemplo, a diferença tende a superar 50% do preço.

O dólar “alto” não torna a licitação internacional desinteressante: com o dólar a R$ 5,40, a margem tributária preservada pela imunidade vale mais em reais. O risco cambial existe nas duas modalidades, mas na internacional é transparente, gerido pela própria administração e acompanhado de economia tributária que o contrato nacional não oferece. Exige-se, porém, importação em nome do próprio ente.

Conclusão

A alta de outubro de 2026 não é a oscilação rotineira do câmbio flutuante, mas evento que se enquadra no conceito de fato previsível de consequências incalculáveis do artigo 124, II, d, da Lei 14.133/2021. O STJ reconhece o direito desde a maxidesvalorização de 1999 e o confirmou em 2018, depois de negativas administrativas e judiciais. O TCU, que resistiu por anos, admite o reequilíbrio cambial desde o Acórdão 1.431/2017.

Indeferir sumariamente, com fórmula genérica sobre risco do negócio, viola a Lei 9.784/99, a Lindb e a Constituição, e apenas transfere a conta ao Judiciário, acrescida de correção, juros e honorários. Ao fornecedor cabe método: pedido tempestivo, com planilha, documentos de importação e nexo temporal. Ao gestor, instruir, diligenciar e decidir. E, onde o objeto é essencialmente importado, a licitação internacional com importação direta segue sendo o caminho mais vantajoso para a administração.

O post Contratos administrativos e direito ao reequilíbrio pelo câmbio apareceu primeiro em Consultor Jurídico.