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Não é incomum que contribuintes recebam despachos decisórios de não homologação de compensações tributárias acompanhados de tabelas e demonstrativos que indicam valores glosados, sem, contudo, esclarecerem de forma suficiente as razões da glosa.

Por outro lado, em julgamento recente, a 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp nº 2.186.258/RS [1], concluiu, por unanimidade, que a cobrança de saldo remanescente de compensações pressupõe decisão formal e fundamentada de não homologação, além de intimação específica para a apresentação de manifestação de inconformidade.

No caso analisado pelo STJ, a contribuinte transmitiu declarações de compensação utilizando créditos de PIS reconhecidos em decisão judicial transitada em julgado. Após reconhecer determinado montante de crédito, a Receita Federal homologou as compensações até esse limite. Posteriormente, diante da apresentação de novas declarações e da realização do encontro de contas, apurou saldo devedor remanescente, cuja cobrança foi promovida sem a formalização de decisão específica de não homologação da parcela excedente.

A contribuinte recebeu apenas uma carta de cobrança, desacompanhada de decisão que identificasse as compensações recusadas, os respectivos valores e os fundamentos da glosa, além de não ter sido expressamente cientificada sobre a possibilidade de apresentar manifestação de inconformidade.

A controvérsia chegou ao STJ no âmbito de embargos à execução fiscal, nos quais a contribuinte questionou a regularidade do procedimento administrativo que antecedeu a cobrança. Ao examinar o caso, o tribunal reconheceu a nulidade do processo administrativo fiscal por vício formal, sem apreciar definitivamente a legitimidade material dos valores exigidos.

Embora o caso apresente particularidades relevantes, os fundamentos adotados pela ministra Maria Thereza de Assis Moura permitem uma reflexão que ultrapassa a controvérsia concreta, especialmente porque examinam a não homologação de compensações à luz do dever de motivação dos atos administrativos. A nosso ver, o entendimento oferece fundamentos relevantes para questionar não apenas a ausência de decisão formal, mas também a validade de despachos decisórios que, embora existentes, não esclareçam suficientemente os motivos determinantes da glosa. Afinal, a simples formalização de um ato administrativo não se confunde com o cumprimento do dever de fundamentá-lo.

Spacca

O primeiro fundamento do julgamento decorre da interpretação do artigo 74, parágrafo 7º, da Lei nº 9.430/1996, segundo o qual o prazo de trinta dias para pagamento dos débitos indevidamente compensados é contado da ciência do “ato que não a homologou”. A partir dessa disposição, a Ministra Relatora reconheceu que a legislação pressupõe a existência de um ato administrativo formal de não homologação, que antecede a cobrança e permite ao contribuinte conhecer a parcela efetivamente recusada. A conclusão é relevante, pois a cobrança não pode assumir a função da decisão administrativa que deveria precedê-la.

Embora a exigência de decisão formal já pudesse ser extraída da literalidade do parágrafo 7º do referido artigo 74, o STJ reforçou sua fundamentação ao relacioná-la às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, previstas no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal. Conforme destacado no voto da Relatora, o exercício dessas garantias “pressupõe, como condição lógica, que o administrado conheça o ato contra o qual deve se defender, bem como os fundamentos de fato e de direito que o sustentam”.

Sob essa perspectiva, a motivação não constitui mera formalidade administrativa, mas condição necessária para que o contribuinte compreenda os critérios que determinam a glosa e possa questioná-los de maneira efetiva. O dever de motivação também funciona como instrumento de controle de legalidade e coerência da atuação fiscal, uma vez que com a exigência de clareza na apresentação dos fundamentos da glosa, não apenas se protege o direito de defesa do contribuinte, mas também se permite verificar se a decisão observou ou não os critérios legais aplicáveis.

Especialmente relevante para a compreensão do alcance da decisão do STJ é a aplicação subsidiária da Lei nº 9.784/1999 ao processo administrativo fiscal, expressamente reconhecida no voto. Ao interpretar o artigo 48, que impõe à Administração o dever de “explicitamente emitir decisão”, a Ministra Relatora concluiu que a norma “veda a não homologação implícita ou tácita”. Essa exigência, então, deve ser compreendida em conjunto com o artigo 2º, parágrafo único, incisos VII e VIII, que exige a indicação dos pressupostos de fato e de direito da decisão e a observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados.

Da interpretação conjunta desses dispositivos, extrai-se uma distinção fundamental: comunicar o resultado de uma apuração não equivale, necessariamente, a proferir decisão administrativa devidamente motivada, pois a regularidade do ato pressupõe que o contribuinte tenha condições de compreender os fundamentos determinantes da conclusão alcançada.

Ao enquadrar a não homologação nas hipóteses do artigo 50, incisos I e II, da Lei nº 9.784/1999, a Ministra Relatora adotou fundamento que não se restringe à carta de cobrança examinada no caso concreto, uma vez que o dever de motivação alcança os atos administrativos que neguem direitos ou imponham encargos ao contribuinte.

Embora a controvérsia envolvesse a ausência de decisão formal de não homologação, os fundamentos do acórdão permitem sustentar que a existência de um despacho decisório, por si só, não satisfaz essa exigência quando seu conteúdo não revela as razões determinantes da glosa. E, nesse sentido, ao identificar o que faltou no procedimento examinado, o voto destacou a necessidade de decisão “devidamente fundamentada, que indicasse quais compensações teriam sido recusadas, em que montante e por quais motivos”.

Essa compreensão merece especial atenção na prática do contencioso administrativo tributário. No caso julgado, a carta de cobrança não era inteiramente desprovida de conteúdo, pois indicava a existência de saldo devedor e remetia a demonstrativo anexo, em paralela semelhança a despachos decisórios comumente emitidos pela Receita Federal, que se limitam a informar a insuficiência do crédito e a reproduzir tabelas de valores.

Assim, ao concluir que o Fisco, “sob a aparência de uma decisão homologatória, promoveu a cobrança de saldo remanescente sem formalizar a rejeição da parcela excedente”, entendemos que o STJ sinaliza que a mera indicação de quadros e números não constitui motivação, mas apenas o resultado de um raciocínio que o contribuinte tem o direito de conhecer.

Não se desconhece que o artigo 50, parágrafos 1º e 2º, da Lei nº 9.784/1999 admite a motivação por remissão a manifestações anteriores e a utilização de meios padronizados para fundamentar decisões administrativas. Tais possibilidades, contudo, não afastam a exigência de motivação explícita, clara e congruente, nem dispensam a identificação dos fundamentos determinantes da glosa.

A nosso ver, a validade de um despacho decisório não depende da extensão de sua fundamentação ou da forma pela qual os dados são apresentados, mas da possibilidade de compreender os critérios adotados pela fiscalização e sua aplicação à situação concreta do contribuinte. Afinal, a indicação do valor não homologado não necessariamente revela os motivos pelos quais a compensação foi recusada, sendo justamente essa compreensão indispensável ao exercício efetivo do direito de defesa [2].

Quanto à segunda questão de mérito, o STJ reconheceu que o direito à apresentação de manifestação de inconformidade, assegurado pelo parágrafo 9º do artigo 74 da Lei nº 9.430/1996, pressupõe a intimação específica do contribuinte, com a informação clara sobre a possibilidade de defesa, o prazo para seu exercício e suas consequências. A exigência assume especial relevância porque a manifestação de inconformidade suspende a exigibilidade do débito discutido, nos termos do parágrafo 11 do mesmo dispositivo e do artigo 151, inciso III, do Código Tributário Nacional.

À luz dessas disposições e das garantias previstas na Lei nº 9.784/1999, a ministra relatora concluiu que a menção genérica à possibilidade de “comparecer no órgão emitente” não supria o dever de intimação específica, sobretudo por não esclarecer a faculdade de contestar administrativamente a não homologação.

STJ reafirma premissa que deveria ser óbvia

Nesse sentido, o REsp nº 2.186.258/RS desponta como precedente relevante e potencialmente paradigmático sobre as garantias procedimentais aplicáveis à compensação tributária. Embora a Corte já reconhecesse a necessidade de prévia notificação do contribuinte para pagamento ou apresentação de manifestação de inconformidade antes da inscrição em dívida ativa [3], o julgamento enfrentou expressamente a exigência de decisão formal e fundamentada de não homologação. Ao fazê-lo, a 2ª Turma reforçou que a regularidade do procedimento não se satisfaz com mera comunicação da existência de saldo devedor, sendo necessária a observância dos requisitos legais que asseguram ao contribuinte o conhecimento da decisão administrativa e o exercício efetivo de seu direito de defesa.

Essa orientação deve ser distinguida de precedentes que reconhecem a desnecessidade de lançamento de ofício para a cobrança de débitos objeto de declarações de compensação apresentadas após 31/10/2003, a exemplo do REsp nº 2.005.232/SP [4]. Naquela oportunidade, a Segunda Turma examinou a constituição do crédito tributário e a exigibilidade dos débitos declarados, ao passo que, no REsp nº 2.186.258/RS, a controvérsia envolveu a regularidade do procedimento administrativo de não homologação.

A distinção é relevante porque a dispensa de novo lançamento de ofício não se confunde com a dispensa de decisão formal e fundamentada acerca da compensação recusada, além de não afastar a necessidade de intimação específica para o exercício do direito de defesa. Trata-se, portanto, de exigências que operam em planos jurídicos distintos e cuja observância deve ser conciliada.

Além disso, o STJ deixa claro que o vício não é mera irregularidade, passível de ser relevada diante do porte ou da sofisticação do contribuinte, como havia entendido o Tribunal Regional Federal da 4ª Região no caso concreto ao considerar que a fórmula adotada pelo Fisco, “ainda que não seja a melhor nem a mais esclarecedora da situação”, seria suficiente para uma empresa de grande porte.

Para a ministra relatora, as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa não comportam gradação em função das características do administrado, razão pela qual a ausência de intimação específica para apresentação de manifestação de inconformidade configura vício formal de natureza absoluta, insuscetível de convalidação. Não se pode, portanto, presumir que a capacidade técnica ou econômica do contribuinte dispense a Administração do cumprimento das garantias procedimentais legalmente previstas.

Ao determinar a reabertura do processo administrativo, para que a autoridade profira decisão prévia e fundamentada sobre a parcela remanescente e intime expressamente a contribuinte a pagar ou a se defender, o STJ reafirma uma premissa que deveria ser óbvia, mas que a prática administrativa insiste em relativizar: no processo administrativo fiscal, a exigência de fundamentação não se satisfaz com a simples apresentação do resultado de uma apuração quando os elementos disponibilizados não esclarecem os critérios que o sustentam. Afinal, não se pode transferir ao contribuinte o ônus de reconstruir, por inferência, os fundamentos de uma decisão que a própria administração tem o dever de explicitar.

[1] STJ, REsp n.º 2.186.258/RS, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em sessão virtual de 3/9/2026 a 9/9/2026, DJEN de 14/9/2026.

[2] DELIGNE, Maysa de Sá Pittondo. A motivação dos atos administrativos de cobrança tributária e a ratio decidendi das decisões: por uma necessária aproximação. Revista Direito Tributário Atual, v. 57, ano 42. São Paulo: IBDT, 2º quadrimestre 2024, p. 747 e 753.

[3] STJ, AgInt no REsp n.º 1.604.375/PB, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/2/2018, DJe de 26/2/2018; e AgInt no AgInt nos EDcl no REsp n.º 2.224.518/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 1/6/2026, DJEN de 9/6/2026, ambos citados no acórdão comentado.

[4] REsp n.º 2.005.232/SP, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 15/10/2024, DJe de 17/10/2024.

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