Onze anos. Esse foi o intervalo entre o pedido de licença para perfurar um único poço exploratório no bloco FZA-M-59, na bacia da Foz do Amazonas (Margem Equatorial), protocolado em 2014 até a licença de operação, emitida em 20 de outubro de 2025. Durante esse tempo, o mesmo objeto foi examinado por diferentes órgãos de administração ativa e de controle: a área técnica e a presidência do Ibama, os ministérios do Meio Ambiente e de Minas e Energia, a Advocacia-Geral da União, a câmara federal de conciliação, o Ministério Público Federal, os ministérios públicos do Amapá e do Pará e o Judiciário. Foram 11 anos apenas para autorizar uma pesquisa, não a produção de petróleo, já que o processo visava apenas verificar a existência de jazidas.
No caso concreto, a licença foi negada em 2023. A conciliação proposta pela AGU foi arquivada em 2024 por “ausência de voluntariedade” do Ibama. A licença acabou sendo concedida em 2025, mas uma ação civil pública a impugnou apenas dois dias depois [1].
Não questiono a demora do processo de licenciamento em si, que foi efeito reflexo do percurso, nem a prudência necessária para o tema. Destaco o caso para evidenciar dois graves problemas do processo decisório na administração pública brasileira, que o episódio ilustra à perfeição: a cacofonia organizatória e de controles, por um lado, e entropia administrativa, por outro.
Entendo que as questões suscitadas por esse caso concreto não são isoladas. São sintomas de problemas estruturais. E sugiro que a resposta a este estado de coisas passa pela experimentação administrativa, pela institucionalização do instrumento da “prevenção administrativa” e por uma valorização do papel da advocacia pública consultiva.
Cacofonia administrativa
Cacofonia, na música, é o ruído de instrumentos que tocam ao mesmo tempo partituras diferentes. Na administração pública, é a atuação simultânea de múltiplas instâncias sobre o mesmo objeto, sem plano comum, ordem de entrada ou direção.
SpaccaNo caso brasileiro, a cacofonia administrativa não se deve a falhas individuais de gestores ou controladores. É estrutural. Em cada unidade federativa, a administração direta não opera como um corpo com uma única cabeça, que reconduz toda matéria ao chefe do Executivo, mas uma verdadeira “Hidra de Lerna”: um corpo central com múltiplas cabeças autônomas — Legislativo, Judiciário, Executivo, Ministério Público, Tribunais de Contas, Defensoria [2].
Radicalmente plural, a administração pública brasileira é policêntrica no plano horizontal (em cada unidade federativa) e vertical (entre diferentes unidades federativas) e caracterizada por uma lógica centrífuga de demarcação de espaços de poder: órgãos autônomos, mesmo integrando uma mesma administração direta, são ciosos em manter discursos isolados de independência.
A cacofonia fermenta nesse ambiente como problema sincrônico, que gera paralisia administrativa e fragmenta a ação do Estado. Ela decorre da ação repetitiva, redundante, simultânea, incoerente, de múltiplos agentes da administração ativa e de controle em face de uma mesma questão a decidir. Diante do ruído da cacofonia, entre discursos contraditórios sobre a legitimidade da ação, a decisão mais segura do gestor é não decidir: o conhecido “apagão das canetas” [3]
A pluralidade, por si só, não é o problema. O que é problemático é a ausência de técnicas de coordenação e coesão eficazes, um estado que se opõe ao princípio da eficiência e ao dever de duração razoável do processo (artigo 5º, LXXVIII, da CF).
A cacofonia pode manifestar-se de duas formas principais:
1. Cacofonia de controles: diferentes instâncias exigem as mesmas informações e repetem diligências, sem prevenção, sem concentração procedimental ou compartilhamento de resultados, operando em “paralelo cego”;
2. Cacofonia de competências: órgãos se sobrepõem, agem em silos e transferem ao cidadão, aos empreendedores e aos gestores o ônus de percorrer o labirinto orgânico. O processo “passeia” de A para B e de B para C, cada etapa com seu tempo, sua linguagem e seu poder de veto.
Entropia administrativa
Entropia é, noutro giro, problema diacrônico. Na física, mede a tendência dos sistemas fechados à desordem no decorrer do tempo. Na administração, é a degradação da ordem organizativa: o aumento da incerteza e da complexidade na identificação sobre qual norma vale e qual órgão decide.
Entre 1988 e setembro de 2024, editaram-se 7.825.398 normas no país, uma média de 595 por dia. Cerca de 13% das normas gerais seguem em vigor [4].
Em matéria de organização, o Decreto-Lei 200/1967 está em grande parte esvaziado, mas as tentativas de substituí-lo, de 2009 à atual proposta de Lei Geral da Gestão Pública, esbarram na dificuldade de construir consenso. Proliferam normas casuísticas [5], e multiplicam-se colegiados, numa verdadeira “inflação orgânica” [6].
Normas e estruturas nascem como respostas definitivas, mas não são adequadamente avaliadas, corrigidas ou extintas [7]. Complexidade normativa sem avaliação gera desordem. E a desordem é o cimento da ineficiência.
A experimentação surge como resposta possível porque produz evidência empírica, e informação é o que reduz a entropia. A administração que testa, mede, corrige, generaliza ou extingue medidas sabe, ao final, algo que antes ignorava [8]. E pode exercer controle estratégico e não apenas controle pontual de gestão [9]. A administração que apenas acumula normas em camadas sabe cada vez menos sobre o que funciona, como funciona e quem está mais qualificado a decidir.
Experimentar não significa adicionar ainda mais vozes ao coro ou reforçar a cacofonia. A cacofonia é pluralismo sem regência; a entropia é a sedimentação normativa sem sistematização e avaliação. A experimentação viabiliza o pluralismo com método, prazo, delimitação de competências e controle. Além disso, ajusta-se às regras de conexão de que o sistema necessita para funcionar.
Prevenção: o que o processo judicial já ensina!
Entre as regras de conexão entre órgãos e processos decisórios uma merece ser instituída com urgência: a prevenção administrativa.
O processo judicial resolveu há muito o problema de vários juízos potencialmente competentes para a mesma causa. Ações conexas são reunidas para decisão conjunta no juízo prevento, definido a partir do registro ou da distribuição da petição inicial (CPC, artigos 55, 58 e 59). O CPC de 2015 manda reunir até processos sem conexão, quando houver risco de decisões conflitantes, ressalvadas as hipóteses de competência absoluta (artigo 55, § 3º). No processo coletivo, a propositura da ação previne a jurisdição para as ações posteriores com a mesma causa de pedir ou objeto (Lei 7.347/1985, artigo 2º, parágrafo único). E a cooperação judiciária admite atos concertados entre juízes, inclusive para a produção de provas (CPC, artigo 69) [10].
A prevenção judicial concentra o debate do litígio, evita contradições, economiza atos e, sobretudo, opera por critério objetivo: nenhum juiz precisa concordar em ceder a causa. Se essa técnica funciona entre juízes autônomos sem violar a independência da magistratura, não há razão para rejeitá-la no plano administrativo, ao menos dentro de cada unidade da Federação.
Na administração pública não há regra geral equivalente às normas do CPC. Há fragmentos. A LC 140/2011 concentra o licenciamento ambiental num único ente, reduz a manifestação dos demais a opinião não vinculante e faz prevalecer o auto de infração do licenciador (artigos 13 e 17, § 3º): é o que mais se aproxima de uma prevenção administrativa. A decisão coordenada (Lei 9.784/1999, artigo 49-A) e as câmaras de prevenção e resolução de conflitos (Lei 13.140/2015, artigo 32) seguem na mesma direção, mas dependem de adesão voluntária [11]. O bloco 59 da Margem Equatorial mostrou o resultado: a via conciliatória existia, foi provocada e acabou arquivada por falta de adesão de uma das partes. Prevenção que depende da concordância de todos não é prevenção: é convite.
Centros de competência, decisão coordenada e silêncio translativo já mostram que a coordenação decisória é possível sem recair em novas hierarquias [12]. Falta, porém, disciplinar a prevenção administrativa.
Sugiro quatro diretrizes para testar em projetos-piloto experimentais antes de qualquer generalização:
1. Instância preventa de controle: a primeira a instaurar procedimento sobre o mesmo ato ou empreendimento conduz a instrução; as demais acompanham e recebem as provas.
2. Pedido único de informações, respondido uma só vez num repositório comum aos controladores.
3. Decisão coordenada obrigatória quando o mesmo empreendimento depender de vários órgãos em divergência, com prazo e silêncio translativo para o omisso.
4. Prevenção consultiva: a divergência jurídica entre órgãos sobre o mesmo objeto deve chegar à advocacia consultiva antes da decisão final, e não depois do impasse.
Consultoria como regente e núcleo de concertação
Quem pode reger esse coro? No plano federal, a resposta está na lei há mais de trinta anos. Compete ao Advogado-Geral da União fixar a interpretação das normas “a ser uniformemente seguida” pela administração federal e “prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos” (LC 73/1993, artigo 4º, X e XI). Os pareceres aprovados na forma dos artigos 40 e 41, inclusive os da Consultoria-Geral da União, vinculam a administração. Na Consultoria-Geral funciona, desde 2007, a câmara de mediação e conciliação da administração federal, hoje amparada no artigo 36 da Lei 13.140/2015, que manda a AGU compor as controvérsias jurídicas entre entes federais e, sem acordo, dirimi-las [13].
A palavra está na lei: prevenir. O caso do bloco 59 revela, porém, os limites do uso atual. Em agosto de 2023, parecer da AGU afirmou que a avaliação ambiental de área sedimentar não era requisito do licenciamento de pesquisa e pediu conciliação também sobre os pontos técnicos do indeferimento [14]. O instinto de concentrar a controvérsia num foro único era correto. Mas a via chegou depois do impasse, dependia de adesão voluntária e misturava questões jurídicas e técnicas; a ministra do Meio Ambiente respondeu que não há conciliação para questões técnicas. Em 2024, novo parecer aplicou a lógica da LC 140 para negar ao Ibama atribuição para reavaliar o licenciamento do aeroporto de Oiapoque; a área técnica replicou que a decisão jurídica não elimina os impactos reais.
A lição não é que a advocacia pública errou. É que prevenção jurídica sem coordenação técnica acrescenta uma voz ao coro, em vez de organizá-lo. Proponho à consultoria o papel de regente desde o primeiro compasso, e não o de árbitro tardio: identificar cedo as divergências jurídicas e separá-las das técnicas, que pedem instância técnica conjunta e não parecer; tratar seus pareceres como precedentes, cumprindo o dever de ampliar a segurança jurídica por orientações vinculantes (Lindb, artigo 30); e modelar juridicamente os experimentos, como sandboxes, contratos de desempenho e projetos-piloto, oferecendo ao gestor a segurança sem a qual ninguém inova [15]. Para usar a linguagem de Deleuze e Guattari, a advocacia consultiva pode ser a cartógrafa do “rizoma administrativo”: não o tronco que subordina, mas quem desenha as linhas de conexão entre as cabeças autônomas da Hidra [16].
Da engrenagem ao organismo
Cacofonia e entropia são sintomas do Estado-Engrenagem, máquina de peças desajustadas por uma lei que pretende tudo regular e prever. A alternativa é o Estado-Organismo: modelo de gestão aberto ao aprendizado pela experimentação, ao diálogo interorgânico, que valoriza os precedentes e a articulação entre unidades autônomas [17]. A articulação, com a prevenção que a torna exigível, responde à cacofonia; o aprendizado experimentalista responde à entropia.
O debate sobre o sucessor do DL 200 é a oportunidade que não deve ser perdida. Certamente não deve ser produzida mais uma lei holística e principiológica que acrescente novas camadas ao sedimento normativo, mas uma lei básica de regras objetivas de prevenção e coesão, cláusulas abertas de experimentação e novas soluções práticas para a complexidade da administração do século 21. No entanto, como sempre, antes de legislar em definitivo, convém avaliar novas possíveis respostas processuais e organizatórias e agitar o inédito. Antes de uniformizar, é preciso ouvir se a orquestra está afinada e confiar a alguém a batuta para a coesão.
[1] Bloco FZA-M-59: arrematado na 11ª Rodada da ANP (2013); licenciamento requerido em 2014; indeferimento pelo Ibama em 17/5/2023; parecer da AGU e pedido de conciliação em 22/8/2023; arquivamento da conciliação e parecer sobre o aeroporto de Oiapoque em agosto de 2024; parecer de 29 analistas em fevereiro de 2025; Licença de Operação 1.684/2025, de 20/10/2025; ACP 1056477-24.2025.4.01.3900, de 22/10/2025. Cf.22/8/2023, 28/5/2025 e 20/10/2025.
[2] MODESTO, Paulo. Hidra de Lerna: uma introdução sintética sobre a administração direta. ConJur, 26 set. 2024. Disponível ainda em Academia.edu e, em forma de vídeo, no YouTube e no Juristube.
[3] Tema de literatura abundante. Por todos, cf. SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito administrativo do medo: risco e fuga da responsabilização dos agentes públicos. 2.ª ed. rev. São Paulo: Thomson Reuters, 2023.
[4] IBPT. Quantidade de normas editadas no Brasil: 36 anos da Constituição Federal de 1988. 2024. Acesso em 16 out 2026.
[5] MODESTO, Paulo (org.). Nova Organização Administrativa. Belo Horizonte: Fórum, 2009; BUCCI, Maria Paula Dallari. A difícil reforma do Decreto-lei nº 200/1967. Conjur, 3/09/2026.
[6] MODESTO, Paulo. Órgãos colegiais: colegialidade, patologias e antídotos. ConJur, 17/09/2026.
[7] Em claro descumprimento do art. 5º, da Lei 13.874, de 20/09/2019, cuja aplicação generalizada foi atenuada pelo Dec. 10.411, de 30/06/2020.
[8] MODESTO, Paulo. Direito Administrativo da Experimentação. 2ª.ed, 3ª. Tiragem. São Paulo, Ed. Juspodium, 2026.
[9] Cf. LOPES CAMPS, Jordi; GADEA CARRERA, Albert. Una Nueva Administración Pública. Bilbao: IVAP, 2001, p. 191-193.
[10] CPC, arts. 55, 58, 59 e 69; Lei 7.347/1985, art. 2º, parágrafo único.
[11] LC 140/2011, arts. 13 e 17, § 3º (cf.ADI 4.757); Lei 9.784/1999, arts. 49-A a 49-G; Lei 13.140/2015, art. 32, § 2º.
[12] MODESTO, Paulo. O silêncio administrativo como técnica de experimentação. Conjur, 27/1/2022.
[13] LC 73/1993, arts. 4º, X e XI, 40 e 41; Lei 13.140/2015, art. 36. Sobre o tema, recomendo consultar: CABRAL, Flávio Garcia; SARAI, Leandro. Manual de Direito Administrativo, 4ªed. Leme-SP, Mizuno, 2025, pp. 1079-1082.
[14] Parecer nº 14/2023/CGPP/DECOR/C/AGU.
[15] MODESTO, Paulo. O erro grosseiro administrativo em tempos de incerteza. Conjur, 30/7/2020.
[16] DELEUZE, Gilles; GUATTARI, Félix. Mil platôs, v. 1. Rio de Janeiro: Ed. 34, 1995 (Introdução: Rizoma).
[17] MODESTO, Paulo. Da rigidez do Estado-Engrenagem à adaptabilidade do Estado-Organismo. ConJur, 11/12/2025. Esse artigo resumiu exposição do autor no Insper no final de 2025, cuja transcrição integral está disponível em texto e vídeo.
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