Este é o primeiro artigo individual que escrevo para a coluna Fábrica de Leis depois do recente falecimento do companheiro de ideias Márcio Chaer. Antes deste, fui coautor num artigo coletivo em homenagem póstuma àquele que sempre foi o coração e o cérebro da ConJur.
SpaccaUm registro fático e uma nota de gratidão. O fato: Chaer e eu somos os fundadores da Fábrica de Leis: a concebemos, definimos os seus objetivos e escolhemos o nome. A generosidade é dele, a gratidão é minha, por ter-me confiado a livre escolha dos colunistas, os quais convidei em nome da ConJur. Acertei na escolha, como ele reconheceu: temos um time de talentosos e renomados especialistas que desde 9 de setembro de 2022 iluminam a cena de Brasília. Já são 175 artigos com análises atuais e inovadoras do processo legislativo e regulatório federal.
Inspirei-me no Chaer para a escolha do tema de hoje. Ele sempre nos orientou a fugir de discussões acacianas e abraçar o que interessa aqui e agora ao grande público especializado que se informa pela ConJur sobre os caminhos e descaminhos da nossa institucionalidade política e jurídica. E o que pode ser mais importante para uma análise política e jurídica (especificamente de processo legislativo, que é a razão de ser da coluna) do que a Lei nº 15.506, de 2026, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos?
Antes, porém, uma observação. O estilo é o homem. Chaer pedia-nos sempre não apenas que escolhêssemos temas relevantes, mas que os tratássemos como quem quer ser compreendido pela comunidade do Conjur: políticos, juristas, estudantes, jornalistas, brasileiros interessados na formação das leis. Textos limpos, diretos, informativos, reflexivos. Numa palavra, relevantes.
Espero honrá-lo na análise a seguir.
A geologia, a geografia e o destino da nação
A geologia sempre ditou os rumos da política e o destino das civilizações e das nações. Somos, o Brasil, prova disso. Não haveria pau-brasil sem terra fértil para o seu crescimento, nem cana-de-açúcar, nem café, nem soja. Não haveria Brasil sem o solo pátrio. Sem o ouro no seu auge, sem o petróleo no seu tempo (e ainda é o seu tempo). Não haverá Brasil sem as terras raras, o novo ouro, o novo “petróleo” da transição energética.
Mas não confundamos solo com território. Milton Santos libertou o território do confinamento conceitual ao solo e ao relevo: reconfigurou-o, enriqueceu-o de relações econômicas, políticas, culturais e sociais, e o pôs a serviço da Nação — esta palavra que mais inspira e mobiliza do que explica.
Para a nação a geografia é destino, ensinou-nos o Barão. O destino do Brasil é a América do Sul, o nosso entorno estratégico. Ao norte, os EUA, a maior potência militar do Planeta, impõe a si (e ao mundo) um cavalo-de-pau estratégico na busca por se reindustrializar, depois de haver deslocado por décadas para a China o fazer industrial.
Industrializar-se para se manter no topo, como o hegemon. Não está sendo fácil: não há dinheiro, tecnologia, tempo e não há coesão interna. Há quem diga que os EUA podem estar à beira de uma guerra civil — tese que a ciência política já não descarta e que o cinema expressa em distopia.
Dentre as coisas que o Ocidente “cedeu” à China — ou melhor, impôs à China na repartição mundial do trabalho — uma foi a mineração de terras raras, este nome fantasia para designar dezessete minerais que acham graça de aparecer sempre juntos e misturados, em rocha no resto do mundo, mas, porque Deus é brasileiro, em argila iônica no Brasil (mais fácil de extrair, com menores custos econômicos e ambientais).
Ao Ocidente parecia um bom negócio: a China faria o trabalho duro — arrancar o minério da terra e separar quimicamente os dezessete elementos — e os EUA, Europa e Japão ficariam com as etapas finais: a metalurgia, os superímãs e os produtos de alto valor.
Mas a China tinha outros planos. Estado-civilização, viu como oportunidade o que lhe fora transferido como fardo. Executou com dedicação e em silêncio essa tarefa por 50 anos e, com política industrial e subsídios estatais, construiu o domínio de toda a cadeia, da mina ao ímã. Segundo dados de 2025, detém cerca de 52% das reservas, 69% da produção mineira e mais de 90% dos superímãs.
Mas nem sempre foi assim. O Brasil foi um dos precursores da produção industrial de terras raras. A Orquima, fundada em 1942, em São Paulo, dominava a separação química e chegou a fornecer óxido de európio de pureza 99,9% para reatores nucleares. Em 1954, meses antes de sair da vida para passar à história, Getúlio Vargas visitou a planta. JK deu seguimento à autonomia estratégica no setor ao colocá-la sob a jurisdição da Cnen. Geisel criou a Nuclebrás em 1974; em 1976, a Nuclemon absorveu a Orquima. Em 1988, a Nuclebrás foi substituída pela INB. Em 1992, a produção foi paralisada; em 1994, a Nuclemon foi extinta.
O Brasil detém em torno de 23% das reservas de terras raras do Planeta — 21 milhões de toneladas, segundo o USGS, agência do governo dos EUA, maior referência mundial no tema. Pelos critérios mais rigorosos da Agência Nacional de Mineração (ANM), temos 11,4 milhões. Somos o segundo país em reservas, sendo a China o primeiro (44 milhões de toneladas). Depois vêm Austrália (5,7 milhões), Rússia (3,8 milhões) e Vietnã (3,5 milhões).
Os depósitos brasileiros de argila iônica são especialmente ricos em disprósio e térbio, os elementos pesados mais críticos para ímãs de alto desempenho. Ainda assim, a produção brasileira em 2025 foi de apenas 2 mil toneladas — menos de 1% do total mundial. A disparidade entre reservas e produção é o retrato da nossa indigência tecnológica.
Para reduzir sua dependência da China, os EUA precisam avançar na cadeia de mineração e industrialização das terras raras até chegar à produção dos superímãs. O grande desafio é que possuem apenas cerca de 2% das reservas globais — 1,9 milhão de toneladas. Por isso, precisam do Brasil como planta precisa de água.
Para o Brasil é risco e oportunidade. Risco e oportunidade são faces da mesma moeda. Em mandarim são expressos pelo mesmo ideograma. Risco e oportunidade têm em comum os desafios. Vencer desafios é afastar os riscos e aproveitar a oportunidade. Tudo a seu tempo (Eclesiastes 3:1).
O tempo da oportunidade é sempre o agora. Kayrós, o Deus da Oportunidade, tem uma mecha de cabelo na testa e asas nos pés: ou o agarramos de imediato pela mecha, ou não teremos mais como agarrá-lo.
A trama das terras raras e a urdidura da nossa autonomia estratégica
Os EUA — republicanos ou democratas — nunca quiseram o desenvolvimento do Brasil. Nem de qualquer outro país. As ‘exceções’ do pós-Guerra (Europa, Japão, Coreia do Sul) antes confirmam a regra do que a invalidam. No Brasil, o governo Geisel é prova suficiente da tese.
Getúlio sabia disso e conseguiu afastar os riscos no tempo certo e aproveitar a oportunidade que a Guerra trazia. Industrializou o Brasil a partir da siderurgia e povoou a Amazônia com os Soldados da Borracha, que proveram os Aliados do látex indispensável à vitória sobre o Eixo
Os tempos hoje são outros. Não há guerra declarada entre os EUA e a China e a China é o nosso maior parceiro comercial. Todavia, como apontei no ‘Do Congresso do Panamá à soberania pan-amazônica‘, a NSS 2025 — o ‘Corolário Trump’ — redefine a América Latina como esfera de influência exclusiva e classifica dinâmicas internas da região como ameaças à segurança nacional dos EUA.
Neste contexto, o Brasil pode e deve encontrar os meios para fazer prevalecer o interesse nacional sobre os interesses e as urgências das potências em disputa econômica e geopolítica aberta. É a nossa tradição de busca de autonomia estratégica, eixo da nossa política externa desde o Império:
A história de uma nação pode ser vista como a confecção de uma tapeçaria. Os fios longitudinais, a urdidura, formam a estrutura invisível e permanente que dá suporte, limites e direção para os fios horizontais. Estes compõem a face externa e visível, a trama. Para o Brasil, um desses fios mestres é a busca pela autonomia estratégica nas relações externas, o direito de decidirmos o nosso próprio destino sem a tutela de potências estrangeiras. A autonomia estratégica é um princípio que nos orienta desde as decisivas palavras de Dom Pedro I no Dia do Fico.
Assentada na urdidura da nossa autonomia estratégica, a trama do momento são as terras raras. Nosso desafio é o de avançarmos na cadeia, produzindo tecnologia de refino e separação química (midstream) dos minerais integrados no composto resultante da extração (upstream). O caso de Minaçu (GO) revela o estado atual da nossa indigência tecnológica. Somos obrigados a exportar o concentrado bruto por ausência de capacidade nacional de refino químico e separação (midstream).
Vencido o desafio do refino e separação, precisaremos seguir na verticalização (downstream) para atingirmos a produção das ligas metálicas com as quais se fabricam os superimãs que hoje a China monopoliza. É um longo caminho. Mas a China provou ao mundo que é caminhando que se faz caminho.
Se para a nação a geografia é destino, é a política que decide quando o destino se cumpre. Política é escolha — e toda escolha tem custo. Celso Furtado ensinou que a política econômica é, antes de tudo, política. É a política que diferencia os caminhos e os resultados que se veem hoje na China e no Brasil. Fomos um dos países que mais cresceram no mundo entre os anos 1930 e 1980. Mas nos desviamos do caminho. Ainda assim, sempre é tempo de retomar o nosso curso. As terras raras nos dizem que a hora é agora.
Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (Lei nº 15.506/2026) dá conta dos desafios da trama das terras raras para o bem da nossa autonomia estratégica?
Diante disso e tendo sempre em vista a nossa autonomia estratégica, do que se trata é investigar se a arquitetura da Lei nº 15.506/2026 — a governança do Cimce, os incentivos do Reidi, o Fundo Garantidor (FGAM) e os créditos fiscais de CSLL — é capaz de alavancar a capacidade tecnológica nacional de refino e separação química de terras raras.
Tem uma pedra no meio do caminho. A EC 6/1995 — ‘legado’ de FHC, o mesmo que fundou o Cebrap em 1969 com dinheiro da Fundação Ford, cuja origem na CIA foi revelada por Frances Stonor Saunders [1] — removeu do ordenamento constitucional o instrumento que permitia ao Estado brasileiro priorizar o capital nacional em setores estratégicos.
Os órgãos de financiamento (Finep e outros) não vêm considerando origem do capital como critério de seleção. A chamada pública do BNDES e da Finep para minerais estratégicos, lançada em janeiro de 2025, permitiu expressamente a participação de empresas estrangeiras, desde que a submissão do pedido fosse feita por uma empresa brasileira. Ou seja, basta constituir uma subsidiária com CNPJ brasileiro para ter acesso integral aos recursos públicos.
Segundo a Agência Nacional de Mineração (ANM), todas as empresas que atuam em terras raras no país são controladas por capital externo. E mais: em 2024, cinco empresas de controle estrangeiro concentraram 93% das isenções fiscais do setor.
O resultado está aí. Na chamada pública de 2025, o BNDES aprovou R$ 77,5 milhões para a Viridis Mineração — subsidiária integral da australiana Viridis Mining and Minerals, que detém 100% dos direitos do Projeto Colossus em Poços de Caldas (MG) — implantar um Centro de Pesquisa e Processamento de Terras Raras, com prazo de 16 anos e taxa de juros de 4,8% ao ano.
A Serra Verde (Minaçu, norte de Goiás) foi selecionada pelo BNDES e Finep na primeira etapa da iniciativa de transformação de minerais estratégicos. Única produtora em escala fora da Ásia dos quatro elementos magnéticos críticos (neodímio, praseodímio, térbio e disprósio), a empresa foi vendida em abril de 2026 à USA Rare Earth, mineradora americana capitalizada pelo governo dos EUA através da DFC (Corporação Financeira de Desenvolvimento Internacional), com contrato de exclusividade de venda do concentrado para os EUA por quinze anos. A DFC está institucionalmente vinculada ao Departamento de Estado (o Itamaraty deles) e politicamente cada vez mais atrelada ao Departamento de Defesa (o Ministério da Defesa deles).
Se é verdade que do ponto de vista dos interesses exclusivos da empresa o contrato de 15 anos com preços mínimos garantidos viabilizou financeiramente a operação, o custo para o Brasil dessa viabilidade é a entrega de 100% da única produção de terras raras pesadas fora da Ásia a um único comprador estrangeiro por uma década e meia.
E não se trata de um comprador qualquer: a USA Rare Earth é uma empresa privada listada na Nasdaq, mas tem o governo dos EUA como acionista relevante — que nela investiu por meio da DFC e do Departamento de Guerra — e depende de agências federais americanas para financiar a operação e garantir a compra da produção.
Os números da operação são gigantes. A DFC concedeu um empréstimo de US$ 565 milhões à empresa para a expansão da mina em Goiás. O Departamento de Guerra investiu US$ 750 milhões numa empresa criada especificamente para comprar a produção da Serra Verde. O Departamento de Comércio comprometeu US$ 1,6 bilhão, dos quais US$ 277 milhões em participação acionária direta e US$ 1,3 bilhão em empréstimo. A isso se somam US$ 300 milhões em produtos de terras raras ao longo de cinco anos.
No total, o governo dos Estados Unidos mobilizou mais de US$ 3 bilhões para garantir o controle da única fonte de terras raras pesadas fora da Ásia. Getúlio, JK, Geisel — e, no plano simbólico do nacionalismo, Brizola — tremem no túmulo. Collor e FHC acham bacana.
Há alternativas. O Japão, após o corte chinês de 2010, financia projetos via agência governamental JOGMEC em troca de participação e acesso à produção — e já assinou memorando com Goiás. Oferece o que falta: tecnologia de refino, capital e mercado. A condição brasileira é clara: nada de exportar minério bruto.
O que fazer em defesa da nossa autonomia estratégica, uma vez que a Lei nº 15.506/2026, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, não distingue capital nacional de estrangeiro na concessão de financiamentos para pesquisa e industrialização e de benefícios fiscais?
É o que analisarei no próximo artigo. A arquitetura da lei — a governança do Cimce, os incentivos do Reidi, o Fundo Garantidor (FGAM) e os créditos fiscais de CSLL — será capaz de alavancar a capacidade tecnológica nacional de refino e separação química de terras raras?
Seguindo a lição do saudoso Márcio Chaer, que nos ensinou concisão, suspendo a reflexão por aqui. Até o próximo capítulo.
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[1] SAUNDERS, Frances Stonor. Quem pagou a conta? Rio de Janeiro: Record, 2008, p. 154, citando LEONI, Brigitte Hersant. Fernando Henrique Cardoso, o Brasil do possível. 1997.
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