Em meio ao clima beligerante e as aparentemente infindáveis celeumas envolvendo o Supremo Tribunal Federal nos últimos meses, há alguns (outros) deslizes jurídicos que não podem deixar de ser apontados.
Alejandro Zambrana/STFUm deles, preocupante pela absoluta subversão da lógica constitucional de freios e contrapesos e divisão de funções, encontra-se consagrado na decisão prolatada no âmbito da ADI 5.982 em 03 de setembro último.
A ação, proposta pelo governador do estado de Santa Catarina, visava a extirpação dispositivos da LC 75/93 que franqueiam ao Ministério Público da União a possibilidade de requisitar informações, exames, perícias e documentos, além de serviços temporários de servidores e meios materiais da Administração Pública (artigo 8º, II e III).
A decisão, veiculada no Informativo 1.228 da corte, foi tomada por maioria: votaram pela constitucionalidade dos dispositivos os ministros Luiz Fux, Alexandre de Moraes, Edson Fachin, Flávio Dino.
Nunes Marques posicionou-se pela procedência parcial, condicionando o exercício de tais prerrogativas aos critérios de excepcionalidade, subsidiariedade, temporariedade, impessoalidade, motivação, legalidade e proporcionalidade, admitindo, ainda, a recusa da administração, quando o cumprimento da requisição puder comprometer os próprios serviços ou os parâmetros estabelecidos não forem observados.
Seu voto foi acompanhado por Gilmar Mendes e André Mendonça, que consignou, porém, ressalva no sentido de que, em se tratando de disponibilização de serviços e servidores, tratar-se-ia, em verdade, de mera solicitação.
SpaccaA ministra Carmen Lucia defendeu que, na hipótese de servidores e meios materiais, há espaço para recusa motivada.
Da ofensa à divisão constitucional de funções e ao sistema de freios e contrapesos
A Carta de 1988 desenhou cuidadosamente um sistema em que interagem, de forma harmônica, independente, coerente e coordenada, as diferentes instâncias de poder, de controle, execução e produção normativa.
Em momento algum trouxe qualquer hierarquia ou subordinação entre eles.
Mais que isso: estabeleceu espaços de atuação, ou competências específicas – cuja usurpação configura inadmissível ofensa à lógica do sistema.
Como reconhece o próprio Supremo:
- “Na ADI 2238/DF: “(…) 4.1. A norma estabelecida no § 3º do referido art. 9º da LRF, entretanto, não guardou pertinência com o modelo de freios e contrapesos estabelecido constitucionalmente para assegurar o exercício responsável da autonomia financeira por parte dos Poderes Legislativo, Judiciário e da Instituição do Ministério Público, ao estabelecer inconstitucional hierarquização subserviente em relação ao Executivo (…) A defesa de um Estado Democrático de Direito exige o afastamento de normas legais que repudiam o sistema de organização liberal, em especial na presente hipótese, o desrespeito à separação das funções do poder e suas autonomias constitucionais, em especial quando há expressa previsão constitucional de autonomia financeira.
- Na ADI 2654/AL: “(…) conforme consolidada jurisprudência desta Corte, é a Constituição da República a grande legitimadora dos mecanismos de freios e contrapesos, sendo vedado aos estados-membros criar novas ingerências de um Poder na órbita de outro que não derivem explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental (ADI nº 1.905/RS-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; DJ de 5/11/04; ADI nº 3.046/SP; Min. Rel. Sepúlveda Pertence, DJ de 28/5/04; ADI nº 2.911/ES; Rel. Min. Ayres Britto, DJ de 2/2/07). Dessa forma, a EC nº 24/02 do Estado de Alagoas, ao impor a indicação pelo Poder Legislativo estadual de um representante seu no Conselho Estadual de Educação, órgão integrante da Administração Pública que desempenha funções administrativas afetas ao Poder Executivo – modelo de contrapeso que não guarda similitude com os parâmetros da Constituição Federal –, incide em interferência ilegítima de um Poder sobre o outro, caracterizando manifesta intromissão na função confiada ao chefe do Poder Executivo de exercer a direção superior e dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública.”
- Na ADI 2911/ES: “(…) observo que o art. 57 da Constituição do Estado do Espírito Santo não seguiu o paradigma da Constituição Federal de 1988. E ao deixar de fazê-lo, extrapolou as fronteiras do esquema de freios e contrapesos, cuja aplicabilidade é sempre estrita ou materialmente inelástica, passando a violar princípio da Separação de Poderes (art. 2º da CF/88). Daí a procedente conclusão a que chegou este Supremo Tribunal Federal no sentido de que os Estados-membros não podem “criar novas interferências de um Poder na órbita de outro que não derive explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental” (Voto do min. Ayres Brito na ADI 3.046, rel. min. Sepúlveda Pertence).
Dignos de registro, ainda, os precedentes consubstanciados nas ADIs 676/RJ, 1642/MG, 3046/SP e 4201/RJ.
Trata-se de cláusula pétrea, fundante de todo o sistema jurídico brasileiro.
Tomada essa premissa, causa espécie que a decisão ignore tal dogmática, admitindo artificial – e antijurídica, inconstitucional – relação de submissão entre a administração pública e o Ministério Público.
A este último, não obstante a sua relevantíssima missão de ‘fiscal da lei’, guardião dos interesses públicos e controlador da regularidade da ação pública, não é dado se imiscuir na esfera de competência das demais instâncias.
O desempenho da sua missão institucional é plenamente compatível com a prática de requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades da administração pública direta ou indireta, conforme inciso II do artigo 8º impugnado na ADI 5.982.
O mesmo não se pode sustentar, porém, quanto à realização compulsória de exames e perícias, e à requisição de serviços de servidores e meios materiais, prerrogativa tradutora de inadmissível subversão da dinâmica constitucional de interação entre as instâncias de poder.
O posicionamento consagrado pelo Supremo contraria, ainda, a ideia de colaboração, de coprodução, atualmente inerente à própria separação de poderes: já não se fala em imposições (inconstitucionais) de uma instância sobre outra; deve-se, contrariamente, pensar a ação pública de forma holística, desenvolvida por uma rede de atores reciprocamente cooperativos, com vistas ao alcance do bem comum:
“Atualmente, a ampliação das atividades do Estado contemporâneo acarretou uma nova visão a respeito da teoria da separação de poderes e gerou novas formas de relacionamento entre os órgãos. Inclusive, o princípio da separação de poderes pode ser denominado como “colaboração de poderes” (…). Dessa forma, os trabalhos do Legislativo, Executivo e Judiciário somente desenvolver-se-ão adequadamente caso os órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, o que não significa o domínio de um pelo outro, tampouco a usurpação de atribuições, mas a verificação de que haverá, entre eles, a colaboração e controle recíprocos, com o objetivo de evitar distorções e desmandos. A desarmonia, por outro lado, dá-se sempre que se acrescem atribuições, faculdades e prerrogativas de um em detrimento de outro”. (MARTINS; BONISSONI, 2018)
Nesse particular, o Supremo perdeu uma grande oportunidade de chamar a atenção para, mais que a importância, o imperativo constitucional da articulação interinstitucional – relevante antídoto, inclusive, para a crise institucional enfrentada nos últimos anos.
A alvissareira interpretação conforme, de modo fixar a premissa da colaboração, com a compreensão dos dispositivos em questão como ‘pedidos’, ou acordos de colaboração a serem voluntariamente estabelecidos mediante adesão de ambas as partes, não veio.
A valiosa possibilidade de articulação interinstitucional e apaziguamento, inerente à atividade jurisdicional constitucional, foi desprezada.
Conclusão
A divisão constitucional de competências traduz estratégia de atuação e interação dos poderes da República – de forma harmônica, concertada, coerente e coordenada –, com vistas a promover o interesse público e garantir os direitos fundamentais do cidadão.
Não há que se falar, repise-se, em qualquer espécie de hierarquia entre os poderes – ou as instituições – com assento constitucional.
Tal premissa – básica e insofismável – foi solenemente ignorada pela Suprema Corte, em contradição, inclusive, com os seus próprios precedentes.
Mais insegurança jurídica, mais perda de confiança institucional – e, no caso em comento, com maior gravidade: a possibilidade aberta com a decisão pode levar a um colapso, não só das relações entre Ministério Público e administração, quanto da própria função executiva.
O Parquet não conhece os motivos de distribuição, a capacidade de atuação e as carências estrutural e de pessoal do Executivo. Ignora as prioridades e planejamentos estabelecidos.
Não pode simplesmente, ao argumento de exercer a sua importantíssima função de controle, simplesmente paralisar a máquina administrativa, desmontar a sua estratégia de ação, para requisitar pessoal, providências e meios de atuação.
Os agentes públicos ligados ao Executivo não são – nem podem ser – longa manus do MP, da mesma forma que os ‘meios materiais’ da Administração não podem ser considerados constantemente à disposição do Parquet.
Absolutamente desastrada — e inconstitucional — portanto, a decisão.
Espera-se que tal tendência não se perpetue, sob pena de ainda maior agravamento da sem precedentes crise institucional e de confiança que hoje vivenciamos.
Referência bibliográfica:
MARTINS, Nathalia Batschauer D’Avila; BONISSONI, Natammy Luana de Aguiar. ADPF Nº 442: a descriminalização do aborto até a semana de gestação pelo STF e a iminente violação ao princípio da separação de poderes. Saberes da Amazônia: Revista de Ciências Jurídicas, Humanas e Sociais, Porto Velho, v. 3, n. 7, p. 190-215, jul./dez. 2018. ISSN 2448-0576.
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