Em 2024, o Carf (Conselho Administrativo de Recursos Fiscais) deu um passo que muitos de nós, aduaneiristas, esperávamos havia anos: a criação de turmas especializadas em matéria aduaneira. Mais do que uma medida de gestão de estoque processual, a iniciativa teve um significado simbólico relevante: o reconhecimento institucional de que o Direito Aduaneiro não é um mero apêndice do Direito Tributário, mas um ramo com lógica, princípios e vocabulário próprios e que exige olhar técnico especializado.
Passados pouco mais de dois anos, porém, parte da jurisprudência produzida por essas turmas começa a acender um sinal de alerta: em vez de consolidar essa autonomia, julgados recentes sobre interposição fraudulenta revelam um ambiente de instabilidade classificatória que ameaça subjugar o Aduaneiro ao Tributário, manipulando-o conforme a conveniência do resultado que se busca alcançar.
Tema que foge à régua da unanimidade
Diferentemente dos indicadores gerais de julgamento do Carf [1], em que a unanimidade é regra e o voto de qualidade é a exceção, a interposição fraudulenta se destaca, negativamente, como um dos temas com menor índice de consenso entre os conselheiros. Entre 2024 e 2025, o Carf decidiu por unanimidade 86% dos casos em geral, contra apenas 71% e 73% dos casos de interposição fraudulenta; ao passo que o uso do voto de qualidade em casos sobre o tema alcançou a marca de 13% dos julgamentos, ante a média geral de apenas 4%.
Não é incomum que, nos casos sobre interposição, preliminares inteiras sobre temas como prescrição intercorrente, natureza jurídica da multa e aplicabilidade de precedentes vinculantes sejam decididas por voto de qualidade, com um embate direto entre conselheiros representantes da Fazenda e do contribuinte. Esse padrão, por si só, já mereceria reflexão: quando um tema concentra desproporcionalmente decisões apertadas, é sinal de que a controvérsia jurídica subjacente não está resolvida e de que o resultado prático passa a depender menos da doutrina e de aspectos interpretativos e mais da composição do colegiado.
Como ex-conselheira do Carf, posso afirmar que a unanimidade responde, de fato, pela esmagadora maioria dos casos, provando que a origem diversa dos julgadores não costuma afetar o resultado das votações. Não obstante, os casos de interposição fraudulenta sempre foram uma exceção. No passado, o problema estava relacionado a entendimentos diversos sobre ônus probatório e análise do caso concreto à luz das presunções e fatos trazidos aos autos. Agora, a questão parece extrapolar os julgamentos em si, relacionando-se muito mais com as regras e os limites que os representantes fazendários acreditam aplicar-se ao universo das infrações e penalidades sobre o comércio exterior.
Ilustração do problema
Um exemplo desse novo momento é o Acórdão 3402-013.206, julgado em 21 de maio deste ano, e cujo precedente nos parece relevante pelo percurso argumentativo construído e por seu resultado prático.
Na preliminar de prescrição intercorrente, afastada por voto de qualidade, o relator negou a incidência do artigo 1º, §1º, da Lei nº 9.873/99 — e, por consequência, a tese firmada pelo STJ no Tema Repetitivo 1.293 — sustentando que a multa equivalente ao valor aduaneiro, substitutiva da pena de perdimento, teria “caráter essencialmente tributário” por proteger as competências aduaneiras arrecadadoras e fiscalizadoras. Mais, afirmou que “a ocultação do real sujeito passivo, na interposição fraudulenta, propicia àqueles que cometem os ilícitos tributários comuns a este tipo de interposição, como o subfaturamento da base de cálculo das importações, a quebra da cadeia do IPI, a subtração do ICMS dos estados etc. a se desincumbirem de suas responsabilidades, quanto à arrecadação dos tributos e ao alcance de um procedimento fiscal, por estarem transparentes à fiscalização desses mesmos tributos”.
SpaccaAinda neste caso, enfrentou-se a aplicação do Tema STF 487, que trata da impossibilidade de aplicação de multa isolada de caráter confiscatório em casos de descumprimento de obrigação acessória decorrente de dever instrumental, tendo o mesmo relator, seguido pela turma, reduzido a multa substitutiva do perdimento de 100% para 30% do valor aduaneiro da mercadoria, muito embora o precedente vinculante da Corte Superior seja taxativa em dispor que esses limites não se aplicariam a infrações de natureza predominantemente administrativa, “a exemplo das multas aduaneiras”.
Em que pese a coerência interna da decisão, que afastou a prescrição e aplicou a redução da multa em razão da conclusão sobre a natureza supostamente tributária da interposição fraudulenta, não se pode negar que se trata de precedente preocupante. Isso porque há um esforço hermenêutico para tratar a multa substitutiva de perdimento como “administrativa de cunho aduaneiro tributário”, um rótulo que tenta acomodar as duas conclusões, mas que, tecnicamente, não corresponde a nenhuma categoria jurídica reconhecida.
Infelizmente, este sequer é o pior dos casos. Na maior parte dos julgamentos em curso, o que se verifica é uma inconsistência bidirecional, em que o mesmo raciocínio caminha em direções opostas conforme o resultado pretendido. Se, no caso acima, a natureza “tributária” da multa substitutiva serviu para afastar a prescrição intercorrente e, na sequência, abrir espaço para a redução via Tema STF 487, há decisões recentes em sentido inverso: nelas, o Tema 487 é afastado sob o argumento de que, na interposição fraudulenta, a multa não seria “puramente tributária” e, assim, atraindo a exceção do próprio Tema 487 às infrações administrativas, e preservando a multa em 100% do valor aduaneiro. Ou seja, a classificação da mesma penalidade oscila, no âmbito das mesmas turmas, entre “tributária” e “administrativa” conforme o efeito que se deseja produzir: tributária quando convém afastar a prescrição intercorrente; administrativa quando convém afastar a redução da multa imposta pelo Tema STF 487 e preservar a exigência integral.
Essa patente falta de coerência entre os julgados fica ainda mais clara quando se avalia os temas em perspectiva histórica, bastando utilizar o curto período em que perdurou a regra de desempate a favor do contribuinte, por força do artigo 19-E da Lei 10.522/2002 e da Portaria ME nº 260/2020, como exemplo. Nesta época, o voto de qualidade continuou a ser aplicado em casos de interposição fraudulenta na esmagadora maioria dos casos, justamente por prevalecer o entendimento de que a multa substitutiva do perdimento teria natureza aduaneira e não tributária e, portando, estando fora do escopo do desempate a favor do contribuinte. Agora, as mesmas partes — e, em certos casos, os mesmos conselheiros de outrora —, passam a defender entendimento diametralmente oposto.
De quem é a culpa?
É justo reconhecer que parte da “bagunça” jurisprudencial que hoje vemos tem raízes em um problema antigo: por muito tempo, o próprio setor privado — advogados, consultores, associações de classe, etc. — não construiu, de forma coordenada e tecnicamente consistente, teses sólidas sobre a natureza jurídica das sanções aduaneiras, deixando um vácuo doutrinário que os julgadores precisaram (e, em muitos casos, ainda precisam) preencher por conta própria. Essa autocrítica é necessária e já foi trazida em outras oportunidades nesta coluna.
Não obstante, o que se observa hoje vai além. A “acrobacia hermenêutica” mais recente não nasce da ausência de teses jurídicas minimamente sólidas, mas no emprenho de proteger a arrecadação fiscal independente de sua natureza. Esse debate, embora amparado por muitas páginas de voto, termos técnicos e citações de doutrinadores aduaneiristas consagrados, revela, em verdade, a falta de compromisso com discussões técnicas sólidas e a prevalência de interesses unilaterais sobre a realização do Direito.
A nosso ver, não adianta “culpar” nenhum dos lados, mas importa chamar a atenção ao que vem ocorrendo para que o debate possa trazer luz à situação e demandar maior comprometimento e coerência do órgão. Afinal, o resultado do embate atual é a falta de um entendimento consolidado sobre a natureza jurídica de um dos institutos mais relevantes do Direito Aduaneiro e que representa a penalidade mais gravosa em vigor. A crise de identidade da interposição fraudulenta precisa ser endereçada de forma séria, técnica e urgente.
Bom para quem?
À primeira vista, parece óbvio que a volatilidade das decisões favorece os cofres públicos ao manter, a todo custo, as autuações fiscais, mesmo que de forma parcial. Ocorre que esta interpretação está longe de traduzir a complexa realidade.
Primeiro porque é necessário admitir que a prescrição intercorrente vai acabar. Os efeitos estão sendo sentidos e muitos autuados foram “salvos”, administrativa ou judicialmente, por este instituto, mas as autoridades já se atentaram para a necessidade de revisar o modelo vigente e garantir tramitações mais ágeis às matérias relativas ao comércio exterior e, com isso, este tema deve deixar de existir muito em breve. Portanto, se hoje aceitar a natureza aduaneira de penalidades como a interposição fraudulenta parece ser uma derrota e uma vulnerabilidade à Receita Federal, isto é algo passageiro e que logo deixará de ser um ponto de preocupação, principalmente se considerarmos que as autuações de grandes valores possuem prioridade de tramitação e raramente ficam paradas por muito tempo.
Além disso, com a reforma tributária, em tese, não haverá mais como defender a famigerada “quebra da cadeia do IPI” e teses correlatas. Quando isso acontecer de fato, qual será o interesse em tratar a interposição como uma fraude tributária? Onde estará o dano, ainda que em potencial, ao erário?
Segundo, e principalmente, porque essa visão tributária — e que esbarra no Tema STF 487 — atende aos interesses reais de apenas uma classe: a dos fraudadores. São as empresas e as entidades que utilizam de subterfúgios para atuar ilegalmente no comércio exterior que se beneficiam das lacunas deixadas por esses conflitos. Afinal, imagine fraudar a fiscalização, ter uma chance relativamente baixa de ser autuado e, caso isso ocorrer, ainda ter a possibilidade de pagar uma multa de 30% ao invés de 100% do valor aduaneiro praticado? Nada nos parece nada mal.
E para quem ainda acha que a interposição fraudulenta tem como principal foco a evasão fiscal, sugere-se refletir sobre os seguintes pontos: (1) se o foco é arrecadatório, qual seria a razão para que o exportador pudesse ser igualmente punido com o perdimento nos casos de fraude, sendo que na imensa maioria das vezes inexiste tributo a ser recolhido? (2) se o foco é arrecadatório, qual a razão da distinção entre “dano ao controle aduaneiro” e “dano ao erário”, bem como a razão de existir da Súmula Carf nº 160? E, se ainda assim persistirem dúvidas, vale estudar com mais cuidado casos como a operação “carbono oculto”, uma das iniciativas de repressão mais relevantes dos últimos tempos e que envolve esquema bilionário de lavagem de dinheiro e adulteração de combustíveis. Nela, ainda que existam alegações de sonegação, o grande foco da operação são as infrações diretamente relacionadas a questões extrafiscais, como a infiltração silenciosa do crime organizado no comércio exterior e o descumprimento de regras regulatórias sobre combustíveis inseridos no mercado doméstico.
Retrocesso ao modelo tributocêntrico?
Em seu último artigo, nosso colega de coluna Rosaldo Trevisan fez uma provocação relevante e oportuna sobre as tendências atuais de “complementarização” (com leis complementares para matérias que, constitucionalmente, demandam apenas lei ordinária) e de “tributariocentrismo” que demarcam a tentativa de desenhar um Direito Aduaneiro que gira sempre em torno de aspectos tributários, quando não administrativos. E, embora focado em outras questões, suas conclusões e preocupações podem igualmente servir para o presente artigo.
Se, por um lado, a criação das turmas aduaneiras representou um amadurecimento importante em prol do reconhecimento do Direito Aduaneiro e de suas peculiaridades, torna-se preocupante o momento atual diante das recentes decisões, visto que parecem sinalizar um possível retorno ao modelo “tributariocentrista”, no qual institutos genuinamente aduaneiros só são compreendidos como tais na medida em que servem (ou não atrapalham) a lógica fazendária.
Vale, aqui, desfazer um equívoco recorrente do discurso “tributocêntrico”: dizer que a multa substitutiva do perdimento é “administrativa”, e não “tributária”, não é diminuí-la, tampouco subjugar o Direito Aduaneiro a um papel menor. O Direito Administrativo é, em essência, o ramo do Direito Público que disciplina a organização do Estado, seus órgãos e agentes, e regula as relações entre a administração e os cidadãos. Portanto, reconhecer que o Aduaneiro tem sua estrutura primordialmente assentada nesse universo (e não no tributário) é afastá-lo do viés puramente arrecadatório e devolvê-lo ao seu propósito primordial: controlar o comércio exterior em seus mais variados aspectos visando o interesse público. A pena de perdimento e sua multa substitutiva não existem para arrecadar, existem para tutelar interesses públicos e sociais de primeira grandeza — como controle sanitário, ambiental, de segurança, de origem e de regularidade do comércio exterior —, e que estão muito além, e muito acima, do simples interesse fiscal na constituição de um crédito.
Assim, em que pese muitos acreditarem que tratar o Aduaneiro como ramo administrativo soe como algo pejorativo, acreditamos no oposto: a autonomia, o crescimento e o amadurecimento do Direito Aduaneiro dependem, antes de tudo, de sua emancipação do Direito Tributário, em especial, dos vieses e ranços arrecadatórios que historicamente o encurralaram dentro de uma lógica que não lhe pertence.
Uma boa analogia é o Direito Ambiental. Também visto como algo novo e pouco popularizado entre estudantes e especialistas, e igualmente nascido com fortes laços com o Direito Administrativo, esse ramo conseguiu se consolidar como autônomo, transversal e interdisciplinar — com princípios próprios e tendo inclusive ganhado varas especializadas em diversas jurisdições. Sobretudo, consolidou a consciência coletiva de que não basta importar, de forma acrítica, teses de áreas tangentes (Constitucional, Civil, Penal): os bens e as condutas que tutela exigem especialização de todos os envolvidos, sejam julgadores, advogados ou a própria fiscalização.
O Aduaneiro precisa, e pode, trilhar o mesmo caminho.
[1] CARF. Dados Abertos 2025. Disponível no aqui.
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