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Até que ponto pode o Poder Legislativo interferir na gestão dos bens públicos? A pergunta ganhou novos contornos com o julgamento da ADI 6.891/AP [1], pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, concluído por maioria de 7 votos a 3 na sessão virtual encerrada em 29 de maio de 2026.

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O caso envolvia dispositivo da Constituição do Amapá que condicionava a alienação, gratuita ou onerosa, e a concessão de bens imóveis estaduais à prévia autorização da Assembleia Legislativa. O governador daquele estado questionou especificamente a exigência relativa às concessões, sustentando violação à separação dos Poderes e à reserva de administração. Por maioria, o STF declarou inconstitucional a exigência de prévia autorização legislativa quanto às concessões. A autorização para alienação, de sua vez, permanece hígida.

Voto vencido

Relator da ação, o ministro Nunes Marques votou pela improcedência do pedido. Na ocasião, afastou a alegação de invasão da competência da União para editar normas gerais sobre licitações: uma coisa seria estabelecer essas normas gerais; outra, seria definir o modelo de administração dos bens do próprio ente federativo. No mérito, recuperou a ADI 3.594, de 2021 [2], na qual o STF considerou constitucional dispositivo catarinense que exigia autorização legislativa prévia para fins de doação ou de uso gratuito de imóveis estaduais.

A participação parlamentar, nessa leitura, funcionaria como camada adicional de proteção do patrimônio público: embora a concessão de uso seja ato típico de gestão administrativa, disso não decorreria reserva de administração capaz de impedir o Estado de instituir controle legislativo prévio. Na ausência de proibição constitucional, caberia ao ente federativo definir o grau de participação dos Poderes na proteção de seu patrimônio.

Reserva de administração

A divergência de Alexandre de Moraes, que se tornou vencedora (acompanhado por seis ministros, ficando vencidos os ministros Nunes Marques, Cármen Lúcia e André Mendonça), deslocou o eixo da discussão. O problema deixou de ser a competência do Estado para disciplinar seus bens e passou a ser o limite dessa disciplina diante de um espaço decisório próprio da administração. Para Alexandre, uma parcela da gestão dos imóveis públicos está inserida na reserva de administração do Executivo (espaço que Luís Roberto Barroso define [3] como insuscetível de ingerência por parte do Legislativo e do Judiciário), especialmente as concessões de uso.

Spacca

Isso não significa afastar o Legislativo da proteção do patrimônio. A própria Constituição exige aprovação do Congresso para alienação ou concessão de terras públicas acima de 2.500 hectares (CF, artigo 49, XVII) [4], e a Lei 14.133/2021[5] prevê autorização legislativa para a alienação de imóveis nas hipóteses que disciplina. É justamente esse silêncio quanto à concessão comum que Floriano de Azevedo Marques Neto [6], citado no voto vencedor, explora: se o constituinte exigiu autorização prévia apenas para terras acima de 2.500 hectares, é cabível concluir que se limitou a ingerência do Legislativo na gestão patrimonial a esse patamar, sem obrigação genérica de autorização prévia para toda e qualquer concessão de uso.

Exigência sem limites

A questão estava na amplitude (exagerada) da regra amapaense: toda concessão de imóvel estadual dependeria de autorização parlamentar, independentemente do valor, da natureza ou da relevância do bem. O próprio voto vencedor ilustra o problema com exemplos concretos: o Amapá já exigiu autorização legislativa até para ceder à prefeitura de Macapá um prédio de 279 m² onde funciona uma escola estadual. Na prática, decisões ordinárias de gestão patrimonial do estado do Amapá ficariam condicionadas a um processo legislativo potencialmente mais lento, entrave desproporcional que comprometeria a eficiência e a celeridade da gestão.

Constituinte estadual pode ampliar controle legislativo?

A pergunta de fundo que atravessa os dois julgamentos raramente é formulada nesses termos, mas é ela que os organiza: pode o constituinte estadual, por conta própria, ampliar a participação do Legislativo na gestão patrimonial do Executivo para além das hipóteses que a própria Constituição da República elegeu? E, em caso positivo, até que ponto?

A resposta mais restritiva foi dada pelo ministro Edson Fachin, em voto vencido no julgamento da ADI 3.594. Para o ministro, o texto constitucional já cuidou de esgotar as hipóteses em que se pressupõe a concorrência do Legislativo na disposição de bens públicos: (1) a licitação para obras, serviços, compras e alienações do artigo 37, XXI, e (2) a aprovação do Congresso para a alienação ou concessão de terras públicas acima de 2.500 hectares do artigo 49, XVII.

Fora de tais hipóteses, a administração do patrimônio seria função tipicamente executiva, a ser exercida com independência da vontade dos demais Poderes, e condicionar essa gestão a autorização legislativa prévia, mesmo quando restrita a doações, obstaculizaria políticas públicas que dependem de gestão estratégica e uso célere dos bens públicos, em violação à separação de Poderes do artigo 2º da Constituição. Nessa leitura, o rol constitucional funciona como teto, isto é: o que a Constituição não previu, o constituinte estadual não pode suprir por conta própria, e a expansão, ainda que bem-intencionada, representaria usurpação da competência que a ordem constitucional reserva ao Executivo.

Essa leitura não prevaleceu — nem em 2021, nem em 2026. Vale examinar de perto o que exatamente sobreviveu na ADI 3.594: a norma catarinense era, na verdade, mais radical do que costuma parecer, pois o artigo 12, §1º, da Constituição do Estado de Santa Catarina [7] exige autorização legislativa para “a doação ou utilização gratuita de bens imóveis”, sem qualquer corte de valor, natureza ou relevância, abrangendo desde a doação de uma faixa de terra estratégica até a cessão do menor imóvel do patrimônio estadual.

Por maioria de 8 votos a 3, o Plenário acompanhou a ministra Cármen Lúcia para reconhecer que o constituinte estadual pode eleger modelo próprio de gestão do seu patrimônio, como camada adicional de proteção, mesmo sem previsão específica na Constituição da República, e o ministro Alexandre de Moraes, que cinco anos depois redigiria o acórdão da ADI 6.891, integrou essa maioria, ao lado dos ministros Lewandowski, Marco Aurélio, Fux, Celso de Mello e Barroso. A regra irrestrita foi mantida; o teto proposto pelo ministro Fachin acabou rejeitado por larga margem.

O que torna o julgamento da ADI 6.891 particularmente revelador é que essa mesma premissa (a de que o constituinte estadual pode ampliar, por conta própria, o controle legislativo sobre o patrimônio público) não foi reaberta em 2026, apenas temperada. O voto vencedor reconhece expressamente que o Amapá tinha competência para “regulamentar o tema de forma diversa e mais rigorosa” do que a legislação federal; o vício apontado está na desproporcionalidade do critério adotado, não na existência do controle em si. Para o STF, portanto, o rol constitucional opera como piso, e não como teto: o constituinte estadual pode empilhar proteção adicional além do que a Constituição da República exige; a questão que resta é só até que ponto isso pode ser feito.

Marcadores de identidade estrutural

Aceito o piso, a pergunta mais difícil é: proporcional a quê? E aqui o voto vencedor deixa uma lacuna. Afasta a exigência amapaense por ser ampla “independentemente do valor, da natureza ou da relevância do bem”, mas a regra catarinense, mantida cinco anos antes, também não previa corte de valor, natureza ou relevância. Se a generalidade fosse, por si, o vício, as duas regras deveriam ter tido o mesmo destino. Mas, como se vê, não tiveram. A diferença exige um critério que o acórdão da ADI 6.891 não formula explicitamente.

A proposta é que esse critério seja a identidade estrutural entre a hipótese que o constituinte estadual pretende controlar e aquela que a própria Constituição da República já elegeu como merecedora de controle. Três marcadores compõem essa identidade, quais sejam: (a) a grandeza patrimonial; (b) a irreversibilidade do ato; e (c) o risco de esvaziamento ilegítimo do patrimônio.

Os dois primeiros marcadores são graduais, e a própria Constituição já opera com essa gradação, mas não da forma que a comparação com a alienação sugere à primeira vista. Toda alienação de bem público imóvel já está sujeita à autorização legislativa por força da legislação federal geral, qualquer que seja o tamanho do bem. Não é a partir de 2.500 hectares que ela passa a exigir crivo parlamentar, ela sempre exigiu. O que a Constituição reserva especificamente às terras acima desse patamar é algo mais: trata-se de aprovação do próprio Congresso, controle qualificado, que se soma ao que a autorização ordinária já exige, e não autorização legislativa qualquer.

A gradação constitucional, portanto, não separa “sem controle” de “com controle”; separa controle ordinário de controle qualificado, e é essa escala (não a existência ou ausência de controle) que os dois primeiros marcadores devem replicar: quanto maior e mais irreversível o ato, mais qualificado deveria ser o controle exigido, não apenas se ele existe. Para a concessão, diferente da alienação, não existe esse piso federal: nenhuma lei geral exige autorização legislativa para conceder. Quando o constituinte estadual exige autorização para concessão, portanto, não está elevando um controle ordinário a um qualificado, como a Constituição faz com a terra acima de 2.500 hectares — está criando controle em espaço que a lei federal não criou nenhum, o que torna a exigência de identidade estrutural, aqui, ainda mais rigorosa.

O terceiro marcador é categórico, não gradual, e é o que explica a regra catarinense. A gratuidade da operação (não o valor do bem) é o que dispara o risco: é na ausência de contraprestação e de licitação que a transação escapa de qualquer aferição de mercado capaz de revelar favorecimento ilegítimo. Uma doação de imóvel pequeno carrega esse risco com a mesma intensidade que uma doação de imóvel grande, porque o problema não está no tamanho da perda, está na ausência de qualquer filtro capaz de atestar que a operação serve ao interesse público, o que, não por acaso, é também o próprio fundamento que a ministra Cármen Lúcia usou para justificar a exigência catarinense, ao falar em “coibir favores ilegítimos”. Uma concessão onerosa, ao contrário, já é precedida de licitação e testada por contraprestação de mercado; o risco categórico simplesmente não está presente, restando apenas grandeza e irreversibilidade como filtros pertinentes.

Submetidos a esse crivo, os dois julgados deixam de depender de uma escolha não explicada entre doação e concessão. A regra catarinense sobrevive porque toda doação, grande ou pequena, aciona o marcador categórico do risco de esvaziamento gratuito: a generalidade, ali, não é defeito, é a própria estrutura do risco que se quer controlar. Já os exemplos da prática legislativa do Amapá (a sede da Conab, o Trapiche Eliezer Levy, o lote da BR-210) são concessões onerosas, não gratuitas: o marcador categórico não se aplica a nenhum deles, restando apenas grandeza e irreversibilidade como testes possíveis, e nenhum se aproxima da ordem de magnitude das terras acima de 2.500 hectares que a Constituição efetivamente submeteu a controle qualificado. É exatamente por isso que a exigência amapaense, ao dispensar tanto o filtro de grandeza quanto o de gratuidade, se revela desproporcional em ponto que a catarinense não se revela: faltam-lhe os dois marcadores que poderiam justificá-la.

A ADI 6.891 acerta ao podar a exigência amapaense em sua forma irrestrita, mas o faz sem oferecer o critério que explicaria por que a regra catarinense, igualmente ampla, sobreviveu cinco anos antes. Os marcadores de identidade estrutural aqui propostos preenchem essa lacuna sem reabrir o piso que o STF já consolidou: cada nova hipótese de controle legislativo sobre a gestão patrimonial deveria justificar sua identidade com o que a Constituição já elegeu (por grandeza, por irreversibilidade, ou pelo risco categórico da gratuidade), e não apenas apresentar algum corte que a distinga do caso amapaense. É esse o teste que faltou nos dois julgamentos, e é dele que depende a próxima vez que um constituinte estadual tentar, de novo, ampliar essa fronteira. Aguardemos as cenas dos próximos capítulos.

[1] Informativo STF n. 1220, edição de 16 de junho de 2026, sobre a ADI 6.891/AP (rel. min. Nunes Marques, red. p/ o acórdão min. Alexandre de Moraes, j. 29.5.2026). Disponível aqui.

[2] STF, ADI 3.594/SC, rel. min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgamento virtual encerrado em 12.3.2021, DJe 12.4.2021.

[3] BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. São Paulo: Saraiva, 2020.

[4] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 49, XVII. Disponível aqui.

[5] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, art. 76, I. Disponível aqui.

[6] MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Bens públicos: função social e exploração econômica: o regime jurídico das utilidades públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 357.

[7] SANTA CATARINA. Constituição do Estado de Santa Catarina, de 5 de outubro de 1989, art. 12, §1º. Disponível aqui.

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