São constitucionais as leis estaduais de Mato Grosso e Rondônia que restringem incentivos públicos a empresas participantes de acordos privados que estabeleçam exigências ambientais superiores às previstas na legislação brasileira. Isso porque, para o Supremo Tribunal Federal, as empresas têm liberdade para estabelecer critérios ambientais próprios em suas relações comerciais. Por outro lado, a corte também reconheceu que os estados não são obrigados a financiar essas escolhas por meio de incentivos fiscais ou cessão de patrimônio público.
ReproduçãoCom esse entendimento, o Plenário do STF reconheceu nesta quarta-feira (12/8) a validade da chamada moratória da soja e, ao mesmo tempo, considerou constitucionais as leis que restringem incentivos públicos a empresas participantes. Contudo, a corte impôs limites à retirada de benefícios tributários já concedidos.
O julgamento conjunto envolveu a ADI 7.774, contra a Lei 12.709/2024 de Mato Grosso, e a ADI 7.775, referente à legislação de Rondônia. As normas estaduais estabelecem restrições à concessão de incentivos fiscais e de terrenos públicos a empresas que participem de compromissos privados que limitem a expansão da atividade agropecuária.
A moratória da soja é um acordo privado firmado por empresas do setor e organizações da sociedade civil. O compromisso impede a aquisição de soja produzida em áreas do bioma Amazônia desmatadas depois de julho de 2008, estabelecendo, na prática, um padrão ambiental mais restritivo do que aquele exigido apenas pela legislação.
Em março deste ano, o plenário do STF remeteu o caso ao Núcleo de Solução Consensual (Nusol) na expectativa de uma conciliação, o que acabou não acontecendo e fez com que a matéria retornasse para julgamento.
Dino: acordo privado não vincula política fiscal
Relator da ADI 7.774, o ministro Flávio Dino considerou válida a legislação de Mato Grosso e sustentou que não há contradição jurídica entre reconhecer a legitimidade da moratória da soja e permitir que o Estado estabeleça restrições à concessão de incentivos às empresas que aderem ao acordo.
O ponto central de seu raciocínio foi a distinção entre autonomia privada e atuação estatal. Para Dino, empresas podem, no exercício de sua liberdade econômica, estabelecer critérios ambientais mais rigorosos para decidir de quem comprarão determinados produtos. A moratória da soja se insere nesse espaço de liberdade empresarial.
Essa possibilidade, entretanto, não transforma a adesão ao acordo em um direito a receber benefícios do Poder Público. Segundo o relator, o Estado pode definir os requisitos de sua política fiscal e não está constitucionalmente obrigado a utilizar recursos públicos para incentivar empresas participantes de acordos privados que imponham restrições superiores às previstas na legislação ambiental. Esse entendimento já havia fundamentado a reconsideração parcial de decisão anterior do ministro.
Dino estabeleceu, contudo, limites à aplicação das restrições. A legislação estadual deve preservar direitos adquiridos e atos jurídicos perfeitos, além de assegurar contraditório e ampla defesa às empresas eventualmente atingidas pela perda dos incentivos.
O ministro avançou ainda sobre uma segunda controvérsia: a própria legalidade da moratória da soja. Dino considerou que o Supremo deveria enfrentar a questão para evitar decisões contraditórias em processos judiciais e administrativos que discutiam o acordo. Antes do julgamento definitivo, ele já havia sustentado que a multiplicação de disputas, inclusive no Conselho Administrativo de Defesa Econômica, poderia produzir entendimentos incompatíveis enquanto o STF examinava a matéria.
A conclusão do relator foi a de que a moratória, na configuração examinada pela corte, não poderia ser considerada ilícita simplesmente por estabelecer critérios ambientais privados superiores aos exigidos pela legislação. A posição levou Dino a defender também o encerramento dos processos e procedimentos baseados na premissa de ilegalidade ou inconstitucionalidade do acordo.
Toffoli: autonomia estadual com proteção tributária
Relator da ADI 7.775, que trata da legislação de Rondônia, Dias Toffoli também reconheceu que os Estados podem condicionar sua política de incentivos, mas apresentou uma fundamentação diferente em pontos relevantes.
Para Toffoli, a circunstância de a moratória da soja ter produzido resultados ambientais positivos não impede o Estado de considerar também os impactos econômicos provocados pelas restrições privadas. Em seu voto, o ministro apontou efeitos sobre produtores de diferentes portes e entendeu ser legítimo que o poder estadual estabeleça critérios para definir quais empresas serão contempladas por incentivos públicos.
A principal preocupação de Toffoli esteve nos efeitos tributários da retirada dos benefícios. O ministro considerou que uma revogação imediata poderia contrariar garantias constitucionais destinadas a assegurar previsibilidade aos contribuintes.
Por isso, defendeu que a aplicação das normas respeite as anterioridades tributárias anual e nonagesimal, que impedem, nas hipóteses constitucionalmente previstas, que determinadas mudanças na tributação produzam efeitos imediatamente. Toffoli também invocou a Súmula 544 do STF, segundo a qual isenções concedidas sob condição onerosa não podem ser livremente suprimidas.
Foi nesse ponto que sua posição se diferenciou da solução inicialmente construída por Dino. Enquanto Dino enfatizou a preservação de direitos adquiridos, atos jurídicos perfeitos e garantias processuais, Toffoli entendeu que as próprias limitações constitucionais tributárias e a Súmula 544 seriam instrumentos suficientes para impedir que empresas fossem surpreendidas pela retirada dos incentivos.
Toffoli também discordou da ampliação do julgamento para que o Supremo desse uma resposta definitiva sobre possíveis infrações concorrenciais decorrentes da moratória. Em sua compreensão, eventuais suspeitas de cartel ou outras violações à ordem econômica deveriam ser analisadas pelas autoridades competentes, especialmente o Cade, a partir das circunstâncias concretas e das provas disponíveis.
Divergências sobre o alcance do STF
Foi justamente a possibilidade de o Supremo encerrar a discussão concorrencial sobre a moratória que produziu uma das principais divisões no julgamento.
André Mendonça acompanhou a linha de Toffoli nesse aspecto. Para o ministro, as ações diretas não forneciam elementos suficientes para que o STF descartasse de maneira definitiva a possibilidade de práticas anticoncorrenciais. Uma eventual formação de cartel dependeria de investigação específica, com análise do funcionamento do mercado e da conduta das empresas, matéria própria da atuação do Cade.
Luiz Fux adotou posição semelhante. O ministro considerou que o julgamento constitucional das leis estaduais não deveria impedir que, diante de elementos concretos, a autoridade concorrencial investigasse futuramente possíveis irregularidades relacionadas ao acordo. Assim, discordou da solução que encerrava os procedimentos fundados na suposta ilicitude concorrencial da moratória da soja.
Outra divergência importante partiu de Edson Fachin, mas em relação à constitucionalidade das próprias leis estaduais. Diferentemente dos relatores, Fachin considerou que as normas não poderiam ser preservadas por estabelecerem consequências negativas para empresas justamente em razão da adoção voluntária de compromissos ambientais mais protetivos.
Para Fachin, retirar incentivos públicos por esse motivo entraria em tensão com o dever constitucional de proteção ao meio ambiente. O ministro também identificou problemas relacionados à igualdade e à concorrência e, por isso, defendeu a inconstitucionalidade das restrições estaduais.
Placar final
Na questão tributária, o STF formou entendimento unânime de que eventual retirada ou redução dos benefícios previstos nas legislações estaduais deve observar as garantias constitucionais da anterioridade, além da proteção estabelecida pela Súmula 544 para isenções concedidas sob condição onerosa.
Quanto à constitucionalidade da moratória da soja e ao encerramento dos processos judiciais e administrativos fundados em sua suposta ilicitude, prevaleceu a corrente de Flávio Dino. Ficaram vencidos Dias Toffoli, André Mendonça e Luiz Fux, que consideravam inadequado o STF afastar, naquele julgamento, possíveis questionamentos concorrenciais sobre o acordo. O resultado nesse ponto foi, portanto, de 7 votos a 3.
Já as leis estaduais foram preservadas pelo Supremo, embora com as limitações tributárias fixadas no julgamento. Edson Fachin ficou vencido ao defender a inconstitucionalidade integral das normas. Nesse ponto, o placar foi de 9 votos a 1 pela manutenção das leis, observadas as garantias aplicáveis à retirada dos incentivos.
Com o julgamento, o Supremo estabeleceu uma divisão entre as esferas pública e privada: empresas permanecem livres para adotar compromissos ambientais mais rigorosos do que aqueles impostos pela legislação, enquanto os Estados podem levar essa escolha em consideração ao definir a destinação de benefícios fiscais e de outros incentivos públicos. Ao mesmo tempo, a Corte afastou, para a configuração atualmente examinada, a premissa de que a Moratória seja por si só uma prática ilícita ou anticoncorrencial.
Histórico da disputa
A controvérsia teve início com a aprovação de uma lei pela Assembleia Legislativa de Mato Grosso, em outubro de 2024, que proibiu a concessão de incentivos fiscais e terrenos públicos a empresas que participem de acordos restritivos à expansão agropecuária, mirando diretamente a moratória da soja.
Em resposta, partidos políticos (PCdoB, PSOL, PV e Rede) ajuizaram a Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.774. Inicialmente, em dezembro de 2024, Dino concedeu medida cautelar suspendendo integralmente a lei. Naquela ocasião, o relator apontou indícios de violação à livre iniciativa e desvio de finalidade tributária, pois o estado estaria punindo empresas por exercerem legitimamente suas políticas de compra.
Contudo, o cenário mudou quatro meses depois. Após receber informações do governo estadual, Dino reconsiderou parcialmente a liminar. O ministro entendeu que, embora a moratória seja válida como acordo privado, o poder público não é obrigado a conceder benefícios fiscais baseados em critérios que divergem da legislação nacional.
Decidiu-se, então, restabelecer a validade da lei estadual, mas com efeitos diferidos: a norma só passaria a valer em 1º de janeiro de 2026. A intenção era garantir um período de transição e possibilitar o diálogo entre os setores envolvidos — prazo que a AGU busca agora prorrogar diante da iminência do fim da suspensão.
A disputa se acirrou novamente no final de 2025, com a multiplicação de litígios em instâncias inferiores. Em 5 de novembro, Dino determinou a suspensão nacional de todos os processos judiciais e administrativos que questionassem a legalidade da moratória da soja, incluindo inquéritos no Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e ações civis públicas.
Naquela decisão, o ministro citou o risco de sentenças conflitantes e insegurança jurídica em um mercado que movimenta bilhões de reais, chamando os autos ao Supremo para uma solução definitiva.
No início deste ano, a Advocacia-Geral da União pediu a Dino a prorrogação da suspensão da Lei estadual 12.709/2024 e um prazo adicional de 120 dias de suspensão do texto para que se busque uma solução consensual entre o governo e o setor produtivo. A União tentaria usar o prazo solicitado para substituir essa litigiosidade por um acordo por meio da Câmara de Promoção da Segurança Jurídica no Ambiente de Negócios (Sejan), um órgão da AGU.
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ADI 7.774
ADI 7.775
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