A aprovação, por unanimidade, do Acórdão 1.899/2026-Plenário pelo Tribunal de Contas da União, na sessão de 15 de julho de 2026, representa um ponto de inflexão no tratamento normativo dispensado aos conselhos de fiscalização profissional no Brasil [1]. A decisão, proferida no processo TC 007.852/2025-8, sob relatoria do ministro-substituto Weder de Oliveira, instituiu grupo de trabalho destinado a reunir fundamentos técnicos e propostas normativas capazes de subsidiar a Casa Civil da Presidência da República e o Congresso Nacional na elaboração de uma Lei Geral dos Conselhos Profissionais.
O impulso imediato foi a denúncia envolvendo o Conselho Federal de Odontologia (CFO), que teria aplicado cerca de R$ 40 milhões junto à Solstic Capital Investimentos e Participações Ltda., sem diligência quanto à regularidade da gestora perante os órgãos de regulação do mercado financeiro, valor que representa parcela relevante do patrimônio de uma entidade cuja principal fonte de receita são as anuidades pagas pelos próprios profissionais fiscalizados. O episódio, contudo, não foi tratado pelo relator como fato isolado, mas situado dentro de panorama mais amplo de fragilidades de governança já identificadas em auditorias anteriores.
FreepikEste estudo sustenta que a criação do grupo de trabalho não inaugura debate novo, mas representa o desfecho de trajetória de controle externo construída ao longo de mais de duas décadas, e que qualquer proposta de Lei Geral deve partir dos marcos jurisprudenciais já consolidados pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Tribunal de Contas da União, únicas fontes aptas, neste momento, a legitimar cada proposta de aprimoramento institucional sem reabrir controvérsias já pacificadas. É esse acervo jurisprudencial, e não a criação de institutos inéditos, que deve estruturar cada capítulo da futura lei — o que reduz, inclusive, o risco de questionamento judicial posterior, na medida em que cada dispositivo encontraria lastro em entendimento já sedimentado pelas próprias cortes que serão chamadas a aplicá-lo.
Jurisprudência do STF sobre a natureza jurídica dos conselhos
O marco fundacional da matéria é a ADI 1.717/DF, relator ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgamento em 7 de novembro de 2002, DJ de 28 de março de 2003, que declarou inconstitucional o artigo 58 da Lei 9.649/1998 na parte em que pretendia atribuir aos conselhos personalidade jurídica de direito privado. A corte assentou que a fiscalização do exercício profissional constitui atividade tipicamente estatal — poder de polícia, poder de tributar e poder de punir —, insuscetível de delegação a entidades privadas, do que decorre a natureza de autarquia federal desses entes, sujeitos ao concurso público e à prestação de contas ao TCU.
Essa jurisprudência não é monolítica. Na ADI 3.026/DF, relator ministro Eros Grau, o STF qualificou a OAB como prestadora de serviço público independente, com autonomia que a distingue dos demais conselhos. No RE 938.837/SP, Tema 877, relator originário ministro Edson Fachin, redator para o acórdão ministro Marco Aurélio, julgamento em 19 de abril de 2017, o Plenário fixou que os pagamentos devidos pelos conselhos em razão de pronunciamento judicial não se submetem ao regime de precatórios, reafirmando a natureza autárquica sui generis desses entes.
Quanto ao regime de pessoal, o STF fixou no MS 26.424, relator ministro Dias Toffoli, DJe de 20 de março de 2013, com base no RE 539.224, relator ministro Luiz Fux, a obrigatoriedade de concurso público, consolidada na Súmula TCU 277. Houve, porém, evolução relevante quanto à natureza do vínculo: superando a oscilação anterior em torno do regime estatutário, o Plenário, no julgamento conjunto da ADC 36, da ADI 5.367 e da ADPF 367, sessão virtual encerrada em 4 de setembro de 2020, declarou a constitucionalidade da contratação sob regime celetista nos conselhos profissionais, por entender que a submissão ao regime jurídico único comprometeria a independência dessas entidades. O regime hoje consolidado é híbrido: investidura precedida de concurso público, mas vínculo regido pela CLT — combinação que qualquer Lei Geral deverá expressamente incorporar, com igual atenção à vedação de que cargos em comissão sirvam de via de contorno ao concurso, tema já enfrentado pelo TCU nos Acórdãos 341/2004-Plenário e 2.690/2009-Plenário, e reafirmado no Acórdão 2.309/2025-Plenário. A reiteração dessa orientação, ao longo de mais de duas décadas e sob relatorias distintas, evidencia que não se trata de entendimento isolado, mas de diretriz consolidada que a futura lei apenas precisa positivar.
Papel do TCU no controle dos conselhos
O Acórdão 96/2016-Plenário, relatado pelo ministro-substituto Weder de Oliveira, avaliou a aplicação da Lei de Acesso à Informação por 510 dos então 535 conselhos existentes, assentando sua natureza autárquica e sujeição ao concurso público, à legislação de licitações e ao controle de contas do próprio TCU. O Acórdão 1.925/2019-Plenário representou salto qualitativo ao tratar a fragilidade institucional como problema de governança propriamente dita, na acepção do Referencial Básico de Governança do TCU, determinando a supervisão ministerial pela CGU e disciplinando remuneração de dirigentes, diárias, verbas honoríficas e auditoria interna.
SpaccaPrecedente particularmente relevante ao episódio que deflagrou o Acórdão 1.899/2026 é o Acórdão 1.465/2025-Plenário, no qual o TCU examinou a participação de conselhos como associados de cooperativas de crédito, assentando que a permissão legal para tal movimentação não exime os gestores do dever de diligência na análise de risco — exigência que, poucos meses depois, faltou precisamente no caso concreto do CFO. O Acórdão 309/2026-Plenário, por sua vez, identificou falhas de coordenação entre conselhos regionais e federais, demonstrando que a fragilidade de governança alcança também a arquitetura federativa do sistema.
É nessa confluência de precedentes que se insere o Acórdão 1.899/2026-Plenário, originado da denúncia relatando a aplicação, pela diretoria do CFO, entre 2021 e 2022, de recursos junto à Solstic Capital, sociedade sem autorização perante o Banco Central e sem registro perante a CVM. O relator consignou que as irregularidades não constituem fato isolado, propondo a instituição do grupo de trabalho hoje encarregado de subsidiar a Lei Geral.
Essa sequência revela que o TCU já identificou, com precisão, os pontos de fragilidade institucional, ao longo de uma linha de deliberações que se estende por mais de dez anos, mas não dispõe de competência para supri-los por acórdão, uma vez que deveres gerais de governança são matéria reservada à lei formal — o que situa, na jurisprudência já examinada, o repertório mínimo que a Lei Geral não pode deixar de incorporar. É justamente esse repertório, decisão a decisão, que os itens seguintes procuram sistematizar, sempre a partir de deliberações já proferidas, e não de propostas sem lastro em precedente concreto.
Temas que a Lei Geral pode aprofundar a partir desse acervo jurisprudencial
O primeiro tema é o controle prévio sobre aplicações financeiras de valor relevante, diretamente ligado ao fato que originou o Acórdão 1.899/2026. O Acórdão 1.465/2025 já assentou que a permissão legal para movimentação financeira não exime os gestores do dever de diligência na análise de risco; falta, porém, regra geral que converta esse dever em exigência estrutural, com comitê de integridade e riscos obrigatório em cada conselho federal, dotado de competência para opinar previamente sobre operações relevantes antes de sua efetivação pela diretoria. A ausência dessa exigência estrutural é, em rigor, o único elemento que distingue o episódio do CFO de uma aplicação financeira ordinária: a irregularidade da gestora contratada poderia ter sido identificada em análise prévia, exatamente nos moldes que o próprio TCU já vinha recomendando.
O segundo tema é a segregação entre os órgãos internos de controle e disciplina. O Referencial Básico de Governança do TCU distingue as instâncias de governança das instâncias de apoio à governança, distinção que, aplicada aos conselhos, aponta para a necessidade de corregedoria distinta da comissão de ética — enquanto esta disciplina os profissionais inscritos, atividade-fim de poder de polícia reconhecida desde a ADI 1.717/DF, a apuração de conduta funcional de dirigentes e empregados exige órgão próprio.
Do mesmo modo, a ouvidoria deve operar como canal externo, voltado ao profissional fiscalizado e à sociedade, enquanto a auditoria interna e a controladoria devem compor núcleo de controle preventivo sobre a execução orçamentária, com autonomia funcional em relação à diretoria executiva — arquitetura que o próprio Acórdão 1.925/2019 já recomendou episodicamente e que, se formalizada em lei, muito provavelmente teria dificultado o episódio do CFO.
Visando reforçar a governança e controle interno, a representação judicial e a consultoria jurídica, deveriam ser exercidas por procuradoria própria, e não por escritórios privados ou por advogados comissionados sem vínculo estável com a entidade. Trata-se de decorrência direta, e não de mera preferência organizacional, da natureza autárquica reconhecida desde a ADI 1.717/DF: se o conselho exerce, por delegação legal, atividade tipicamente estatal e indelegável a particulares, a defesa judicial dos próprios atos praticados no exercício dessa atividade — inclusive em ações que discutem a legalidade do poder de polícia exercido — deveria contar com corpo técnico permanente, vinculado ao interesse público da autarquia e submetido a concurso público, e não com mandato judicial revogável ao sabor da diretoria de ocasião. Ressalvam-se apenas as hipóteses excepcionais de contratação pontual de serviços advocatícios especializados, nos termos e limites da legislação de licitações aplicável às autarquias.
O terceiro tema é a prevenção de conflito de interesse na cúpula decisória, pelo fato de os dirigentes serem eleitos entre os próprios profissionais fiscalizados. Alguns parâmetros relativos aos mandatos ainda carecem de disciplina legal uniforme, especialmente para evitar a perpetuação de um mesmo grupo no poder: o Acórdão 1.925/2019-Plenário já reconheceu a fragilidade de governança da cúpula decisória como problema autônomo, mas não há, até hoje, regra geral sobre limite de reconduções sucessivas ao mesmo cargo de direção, aplicável a todo o sistema de conselhos. A Lei Geral tem a oportunidade de suprir essa lacuna, estendendo a exigência de limite objetivo de mandatos aos conselhos que ainda não a adotam, de modo a reduzir o risco de captura da função fiscalizadora pelo próprio grupo fiscalizado.
O terceiro tema é a prevenção de conflito de interesse na cúpula decisória, agravada nos conselhos pelo fato de os dirigentes serem eleitos entre os próprios profissionais fiscalizados e a eles retornarem ao final do mandato. O risco de perpetuação de um mesmo grupo na direção do conselho — com sucessivas reconduções que esvaziam a alternância inerente ao exercício de função pública de fiscalização — não encontra, hoje, vedação legal expressa nem tratamento sistemático pelo TCU, ainda que o Acórdão 1.925/2019-Plenário já tenha reconhecido a fragilidade de governança da cúpula decisória como problema autônomo.
O quinto tema é a natureza honorífica dos mandatos nos órgãos de direção, hoje tratada caso a caso pelo TCU precisamente para impedir que verbas de representação, diárias e jeton de presença sejam utilizadas com finalidade remuneratória disfarçada — um dos riscos mais recorrentes identificados no Acórdão 1.925/2019 e que uma Lei Geral poderia disciplinar de modo uniforme para todo o sistema, substituindo a fiscalização casuística, conselho a conselho, por parâmetro legal único e previamente conhecido por todos os dirigentes eleitos.
O sexto tema é a transparência ativa e a prestação de contas sistêmica. O Acórdão 96/2016-Plenário, ao avaliar a aplicação da Lei de Acesso à Informação por 510 dos então 535 conselhos existentes, revelou grau relevante de heterogeneidade entre entidades quanto à publicidade de atos, contratos e remunerações — heterogeneidade que uma Lei Geral poderia eliminar mediante padrão mínimo e uniforme de transparência ativa, exigível de todos os conselhos independentemente de seu porte ou de sua arrecadação, e mediante calendário único de prestação de contas ao TCU, hoje disperso entre entidades de tamanhos e capacidades técnicas muito distintas. A uniformização beneficiaria também o próprio TCU, ao permitir comparação sistemática entre conselhos de mesma natureza e identificação mais célere de desvios pontuais, à semelhança do que já ocorre, no âmbito federal, com a consolidação anual de contas de outras entidades da administração indireta.
Ressalve-se, quanto a esse conjunto de propostas, que a padronização pretendida não pode desconsiderar que nem todos os conselhos ostentam o mesmo grau de autonomia reconhecido pela jurisprudência constitucional: a OAB, por força da ADI 3.026/DF, já foi excluída do regime comum, e o grau de autonomia financeira reconhecido no Tema 877 sugere que uma legislação excessivamente rígida quanto à execução orçamentária poderia ser questionada por conflitar com a própria razão de ser dessa autonomia.
Considerações finais
O Acórdão 1.899/2026-Plenário não deve ser lido como reação isolada a um episódio de má gestão financeira, mas como desfecho de trajetória de controle externo iniciada, ao menos, com o Acórdão 96/2016-Plenário, e amadurecida por precedentes como os Acórdãos 1.925/2019 e 1.465/2025. Essa trajetória dialoga com jurisprudência constitucional sedimentada desde a ADI 1.717/DF, hoje complementada pela solução dada em 2020 quanto ao regime de pessoal.
O que falta ao Brasil é uma lei geral que incorpore esses marcos e supra as lacunas de governança financeira, disciplinar e de prevenção a conflito de interesse já mapeadas por esse mesmo acervo jurisprudencial — sem necessidade de recorrer a institutos inéditos, mas apenas convertendo em regra geral e vinculante aquilo que a jurisprudência do STF e do TCU já indicou, caso a caso, ao longo de mais de duas décadas. O grupo de trabalho instituído pelo Acórdão 1.899/2026 tem, portanto, à sua disposição um repertório pronto para consulta; falta apenas a vontade política de convertê-lo em texto legislativo.
¹ TCU. Tribunal cria grupo de trabalho para aprimorar governança dos conselhos profissionais. Disponível aqui.
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