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Há quase oito anos, a Lei nº 13.655/2018 alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) para inserir, nos artigos 22 e 28, um novo paradigma para a responsabilização de agentes públicos. A mudança não foi cosmética. Ao exigir a demonstração de dolo ou erro grosseiro para que um gestor responda pessoalmente por decisões técnicas, o legislador quis romper com uma cultura de responsabilização objetiva que, por décadas, paralisou administradores probos com o temor de que qualquer equívoco interpretativo pudesse resultar em sanção pessoal, ressarcimento ao erário ou inabilitação para o exercício de função pública.

A prática recente perante os Tribunais de Contas estaduais, contudo, sugere que essa mudança de paradigma ainda não se consolidou de modo uniforme. Em processos de representação e de tomada de contas, não é incomum encontrar decisões que qualificam como erro grosseiro condutas que, examinadas com rigor técnico, não ultrapassam o patamar da culpa comum, ou que sequer chegam a enfrentar, na motivação do julgado, os critérios que a própria Lindb estabeleceu para essa qualificação.

O ponto de partida para corrigir essa distorção está no texto do artigo 22 da Lindb, que impõe ao julgador considerar “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor” e “as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente”. Trata-se de comando normativo, não de recomendação. Ignorá-lo não é uma opção interpretativa entre outras; é omissão que compromete a própria validade do julgado, na medida em que afasta do exame elementos que a lei determina expressamente que sejam considerados.

Essa exigência ganha contornos ainda mais nítidos quando se observa a jurisprudência mais recente do Tribunal de Contas da União. No Acórdão 886/2025-Plenário, o TCU assentou que a responsabilização pessoal pressupõe a verificação da “exigibilidade de conduta diversa”, que somente se configura quando se pode concluir que a coletividade podia esperar e exigir do gestor comportamento distinto daquele efetivamente adotado. A mesma decisão reafirma que as alterações da Lindb elevaram o patamar de exigência da mera culpa para a culpa grave, de modo que o ordenamento não mais convive com sanção pessoal fundada no simples “critério do homem médio”, associado à culpa ordinária.

Esse critério tem consequências práticas relevantes em pelo menos três cenários que se repetem com frequência nos processos de contas.

O primeiro é o da prática administrativa disseminada

Quando uma mesma modalidade de contratação, um mesmo entendimento sobre inexigibilidade de licitação ou uma mesma interpretação de dispositivo legal é adotada, de forma independente, por diversos gestores em diferentes municípios, todos amparados por pareceres técnicos e jurídicos próprios, a multiplicidade de decisões convergentes é, ela mesma, indício relevante de que a matéria era controvertida, e não de solução óbvia. O erro grosseiro pressupõe a violação de um dever de cuidado que seria evidente para qualquer administrador mediano; uma tese jurídica replicada por múltiplos gestores, cada um assessorado por sua própria estrutura técnica, dificilmente se enquadra nesse conceito. Reconhecer isso não é abrir uma exceção para a ilegalidade, mas sim aplicar com coerência o próprio pressuposto do erro grosseiro: a inescusabilidade.

Spacca

O segundo cenário é o do princípio da confiança na estrutura administrativa. Em uma prefeitura, como em qualquer organização complexa, o chefe do Executivo não instrui pessoalmente estudos técnicos, não redige pareceres jurídicos e não conduz pesquisas de mercado. Ele decide com base no que lhe é submetido pelos órgãos competentes. Exigir que o prefeito refaça, por conta própria, a análise técnica e jurídica já realizada pela Secretaria responsável e pela Procuradoria Municipal equivale a negar a própria lógica da divisão de competências dentro da Administração. O princípio da confiança, expressão da boa-fé objetiva nas relações administrativas e amparado no art. 54 da Lei nº 9.784/99, existe exatamente para essa hipótese: o agente que decide com base em manifestações formais dos órgãos técnicos não pode ser tratado, para fins de responsabilização pessoal, como se tivesse ele próprio produzido o vício técnico que, eventualmente, essas manifestações contenham. Se o parecer jurídico especializado não identificou óbice insuperável à contratação, não é razoável exigir do agente político um escrutínio técnico mais rigoroso do que o do próprio especialista.

O terceiro cenário, menos discutido, mas igualmente relevante, é o da impossibilidade fática de cumprimento de determinações. Há situações em que uma ordem de suspensão ou de sustação chega ao gestor depois que o ato que se pretendia obstar já produziu integralmente seus efeitos, seja porque o procedimento já foi homologado, seja porque o contrato já foi assinado. Nessas hipóteses, falta o pressuposto elementar de qualquer sanção por descumprimento: a possibilidade de cumprir. O princípio de que ninguém é obrigado ao impossível não é figura de retórica; é um limite lógico e jurídico que também se impõe ao direito administrativo sancionador. Tratar como “resistência” ou “desobediência” a comunicação imediata do gestor ao Tribunal, informando a impossibilidade material de reverter um ato já exaurido, inverte a própria lógica da boa-fé processual: pune-se exatamente a conduta que deveria ser valorizada como colaborativa.

A esses três cenários soma-se um quarto elemento, de natureza mais ampla

A dosimetria da sanção não pode prescindir da análise dos danos efetivamente causados ao erário. O artigo 22, § 2º, da Lindb é expresso ao determinar que, na aplicação de sanções, sejam consideradas “a natureza e a gravidade da infração cometida” e “os danos que dela provierem para a administração pública”. Um processo que resulta na efetiva entrega do bem ou serviço contratado, por preço compatível com o praticado no mercado, apresenta um quadro fático substancialmente distinto daquele em que se verifica prejuízo comprovado. Ignorar essa distinção na dosimetria é aplicar a mesma consequência jurídica a situações objetivamente diferentes, o que colide com a própria principiologia da proporcionalidade que informa o direito sancionador.

Vale registrar que essa leitura não é estranha à jurisprudência mais recente do TCU. No Acórdão 873/2026-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas, o Tribunal deu provimento a pedido de reexame para afastar multa aplicada por descumprimento de determinação, reconhecendo que dificuldades operacionais e disfunções em fluxos internos de informação afastam a caracterização do erro grosseiro exigido pelos arts. 22 e 28 da Lindb. Em precedente anterior, o Acórdão 4473/2022-Plenário, também da relatoria do ministro Bruno Dantas, o TCU já havia reconhecido que circunstâncias objetivas, atenuantes e a ausência de gravidade nas consequências da conduta afastam sanções pessoais, mesmo diante de falhas formais no processo.

A convergência desses precedentes aponta para um padrão decisório que os Tribunais de Contas estaduais deveriam observar com mais rigor: a responsabilização pessoal do gestor não pode ser a consequência automática de toda e qualquer irregularidade formal identificada em um processo de contratação pública. Ela pressupõe, necessariamente, a demonstração de que o agente, mesmo diante das dificuldades reais que envolviam sua decisão, poderia e deveria ter agido de modo diverso. Sem essa demonstração, a qual deve constar expressamente da motivação do julgado, sob pena de nulidade por omissão, a sanção pessoal carece do pressuposto que a própria Lindb estabeleceu como condição de sua validade.

Não se trata de defender impunidade. Trata-se, isso sim, de exigir dos órgãos de controle o mesmo rigor metodológico que a lei exige do gestor: motivação específica, enfrentamento dos argumentos de defesa relativos às circunstâncias práticas do caso concreto e coerência com os critérios já sedimentados pela jurisprudência do TCU.

Enquanto essa uniformização não se consolida, cabe aos advogados que atuam perante os Tribunais de Contas insistir, processo a processo, na aplicação literal dos artigos 22 e 28 da Lindb, e aos próprios tribunais, na revisão de suas decisões por meio de embargos de declaração e recursos cabíveis, reconhecer que a omissão em enfrentar essas teses compromete a validade do julgado. A segurança jurídica que a reforma de 2018 pretendeu assegurar ao administrador público só se realiza quando a exceção do erro grosseiro deixa de ser proclamada em tese e passa a ser, de fato, exigida como pressuposto de toda sanção pessoal.

O post Erro grosseiro e os limites da responsabilização pessoal do gestor apareceu primeiro em Consultor Jurídico.